民建衢州市委會：關于開展“農村建設用地合法入市”試點的建議
發布時間：2006-02-22 16:06:23
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《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，穩定并完善以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權。我國現行《土地管理法》規定，“國家對建設用地實行征地制度”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。如何結合十六屆五中全會精神的學習，探尋農村建設用地合法入市的問題，成了擺在我們面前的一個新課題。破解這一課題成了今后一段時期深化農村改革，將我市農村推入工業化、市場化軌道的核心內容，它必將對走出農民收入增長徘徊局面產生積極作用，對農村改革產生革命性影響。如何破題？我們認為，可以先行試點，在試點成功的基礎上加以大力推廣，我市可以在全省率先開展農村建設用地合法入市的試點工作。
一、農村建設用地已成了各方關注的焦點
我國這一輪的經濟增長由高速的工業化和快速的城市擴張兩個引擎拉動，而背后則是政府通過國家征地制度，將原來屬于農民集體所有的土地強制性地變為國家所有，然后出讓給企業使用。由此帶來的負效應也是顯而易見：一是造成企業向政府進行土地壓價并過度占用土地以及工業園區的土地投機和企業競爭力的下降；二是政府以遠低于市場價格向企業供地，并成為各地招商引資的競爭手段；三是造成農民的“失地、失權、失業”，成為社會矛盾的焦點。2004年，我市因農村土地征用和房屋拆遷引發的信訪就占了全市信訪總量的23.8%。中央、省、市、縣各級的集體、群體性較大規模上訪中，農村土地征用和房屋拆遷占了較大多數，成了政府頭疼，信訪部門為難，農民情緒易發的一大難題，引起了國內外的關注，成了各方關注的焦點。當然，產生這種現象的原因是多方面的：
首先是法律法規不完善。為了配合鄉鎮企業的發展，1986年、1988年新修訂的《土地管理法》留了一個尾巴，是對農民自用土地或以土地與他人合作創辦企業，參與工業化這一事實的認定。新土地管理法出臺之后，規定農村土地非農使用，只能通過國家征用的方式進行，農村集體建設用地不能流轉。這實際上是提高了農民利用自己的土地參與工業化的門檻，也暴露了工業化進程中土地政策的缺陷。
第二是政府跳不出自身利益圈，沒有找到平衡各方利益的支點。據經濟家對東、中、西部數省的調研發現，土地的出讓已成為當地政府的“第二財政”。在一些地方，土地出讓金的收入占到預算外收入的60%以上。此外，土地相關的收費也成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。正是有從農民那里低價征來的土地，政府城市基礎設施投資才有了重要的資金依托。
第三是“土地是農民之本”的傳統觀念還根深蒂固。在我國上下五千年的歷史中，一直以農耕經濟占主導，農民的傳統觀念認為，土地是農民之母，一旦土地被征用，就等于失去了一切，缺乏向二三產業轉移的意識。
二、開展農村建設用地合法入市試點的重大意義
一是可以破解深化農村改革的難題。自從上世紀80年代初，推行農村家庭聯產承包責任制以來，我國農村發生了翻天覆地的變化，農民收入連續持續增長，并推進了城市改革。可到90年代后期，第一輪改革所釋放的能量漸漸減弱，農民收入進入了增長徘徊期，中央和各級政府采取了大量的支農政策，但農民收入增長依然跟不上整體經濟的發展步伐。而且，促進農民增收的難度依然加大。為此，進行以農村建設用地為切入點的改革，逐漸為各方所關注，一旦破題，它所釋放的改革能量并不亞于第一輪改革。
二是推進農村建設用地改革，可以推動農村土地資源的合理流動，極大地促進農村勞動力的轉移和二三產業的發展。
三是有利于緩解政府的征地難。征地難已成了各級政府最頭疼的一件事。有人將它稱之為“天下第一難”。實行農村建設用地合法入市，政府可以事先不征地，農民可以通過他們的集體所有土地，直接參與工業化和城市化進程。
四是有利于保護農民利益，大大減少農民征地信訪。實行農村建設用地合法入市，由于保留了土地的集體所有性質不變，農民集體還可以以此長期分享土地非農化后的級差收益。與國家征地不同，集體流轉的建設用地在上交了與土地有關的各項稅費后，土地級差收益的大部分由集體和農民享有。
三、關于在我市開展“農村建設用地合法入市”試點的幾點建議
一、為了避免與現行的土地管理法兩沖突，在農村建設用地合法入市探索中，可以規定以下兩個前提：1、通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發建設和住宅建設；2、國家為了公共利益的需要，依法對集體建設用地實行征收或征用的，農民集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從。
二、推行土地股份制。（一）是規劃“三區”，將土地功能劃分為農田保護區、經濟發展區和商住區，以保護農田和實施城鎮計劃；（二）是將集體財產、土地和農民承包權折價入股，在股權設置、股份分配和股權管理上制定章程，一切經營活動按章程進行。推行農村土地股份制，意味著以村委會或村民小組為單位享有對土地的集體經營權替代了以家庭為單位的土地承包權。這可以保障土地非農化使用后農民的土地收益權。
三、允許農村集體土地與國有土地一樣享有同等的出讓權、出租權、轉讓權和抵押權。這樣，一方面可以使集體土地不需要事先變為國有土地，就可以興辦各類工商業（包括國有、集體、私營、個體、外資、股份制、聯營），可以興辦公共設施和公益事業，也可以興建農村村民住宅；另一方面，可以規范現在事實上大量存在的集體土地出租等行為，促進土地市場的規范化，保護土地交易雙方的利益，也利于企業進行長期性的投資。(執筆:馬梅芝)
注：此文系民建衢州市委會在政協衢州市五屆二次會議發言材料
一、農村建設用地已成了各方關注的焦點
我國這一輪的經濟增長由高速的工業化和快速的城市擴張兩個引擎拉動，而背后則是政府通過國家征地制度，將原來屬于農民集體所有的土地強制性地變為國家所有，然后出讓給企業使用。由此帶來的負效應也是顯而易見：一是造成企業向政府進行土地壓價并過度占用土地以及工業園區的土地投機和企業競爭力的下降；二是政府以遠低于市場價格向企業供地，并成為各地招商引資的競爭手段；三是造成農民的“失地、失權、失業”，成為社會矛盾的焦點。2004年，我市因農村土地征用和房屋拆遷引發的信訪就占了全市信訪總量的23.8%。中央、省、市、縣各級的集體、群體性較大規模上訪中，農村土地征用和房屋拆遷占了較大多數，成了政府頭疼，信訪部門為難，農民情緒易發的一大難題，引起了國內外的關注，成了各方關注的焦點。當然，產生這種現象的原因是多方面的：
首先是法律法規不完善。為了配合鄉鎮企業的發展，1986年、1988年新修訂的《土地管理法》留了一個尾巴，是對農民自用土地或以土地與他人合作創辦企業，參與工業化這一事實的認定。新土地管理法出臺之后，規定農村土地非農使用，只能通過國家征用的方式進行，農村集體建設用地不能流轉。這實際上是提高了農民利用自己的土地參與工業化的門檻，也暴露了工業化進程中土地政策的缺陷。
第二是政府跳不出自身利益圈，沒有找到平衡各方利益的支點。據經濟家對東、中、西部數省的調研發現，土地的出讓已成為當地政府的“第二財政”。在一些地方，土地出讓金的收入占到預算外收入的60%以上。此外，土地相關的收費也成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。正是有從農民那里低價征來的土地，政府城市基礎設施投資才有了重要的資金依托。
第三是“土地是農民之本”的傳統觀念還根深蒂固。在我國上下五千年的歷史中，一直以農耕經濟占主導，農民的傳統觀念認為，土地是農民之母，一旦土地被征用，就等于失去了一切，缺乏向二三產業轉移的意識。
二、開展農村建設用地合法入市試點的重大意義
一是可以破解深化農村改革的難題。自從上世紀80年代初，推行農村家庭聯產承包責任制以來，我國農村發生了翻天覆地的變化，農民收入連續持續增長，并推進了城市改革。可到90年代后期，第一輪改革所釋放的能量漸漸減弱，農民收入進入了增長徘徊期，中央和各級政府采取了大量的支農政策，但農民收入增長依然跟不上整體經濟的發展步伐。而且，促進農民增收的難度依然加大。為此，進行以農村建設用地為切入點的改革，逐漸為各方所關注，一旦破題，它所釋放的改革能量并不亞于第一輪改革。
二是推進農村建設用地改革，可以推動農村土地資源的合理流動，極大地促進農村勞動力的轉移和二三產業的發展。
三是有利于緩解政府的征地難。征地難已成了各級政府最頭疼的一件事。有人將它稱之為“天下第一難”。實行農村建設用地合法入市，政府可以事先不征地，農民可以通過他們的集體所有土地，直接參與工業化和城市化進程。
四是有利于保護農民利益，大大減少農民征地信訪。實行農村建設用地合法入市，由于保留了土地的集體所有性質不變，農民集體還可以以此長期分享土地非農化后的級差收益。與國家征地不同，集體流轉的建設用地在上交了與土地有關的各項稅費后，土地級差收益的大部分由集體和農民享有。
三、關于在我市開展“農村建設用地合法入市”試點的幾點建議
一、為了避免與現行的土地管理法兩沖突，在農村建設用地合法入市探索中，可以規定以下兩個前提：1、通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發建設和住宅建設；2、國家為了公共利益的需要，依法對集體建設用地實行征收或征用的，農民集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從。
二、推行土地股份制。（一）是規劃“三區”，將土地功能劃分為農田保護區、經濟發展區和商住區，以保護農田和實施城鎮計劃；（二）是將集體財產、土地和農民承包權折價入股，在股權設置、股份分配和股權管理上制定章程，一切經營活動按章程進行。推行農村土地股份制，意味著以村委會或村民小組為單位享有對土地的集體經營權替代了以家庭為單位的土地承包權。這可以保障土地非農化使用后農民的土地收益權。
三、允許農村集體土地與國有土地一樣享有同等的出讓權、出租權、轉讓權和抵押權。這樣，一方面可以使集體土地不需要事先變為國有土地，就可以興辦各類工商業（包括國有、集體、私營、個體、外資、股份制、聯營），可以興辦公共設施和公益事業，也可以興建農村村民住宅；另一方面，可以規范現在事實上大量存在的集體土地出租等行為，促進土地市場的規范化，保護土地交易雙方的利益，也利于企業進行長期性的投資。(執筆:馬梅芝)
注：此文系民建衢州市委會在政協衢州市五屆二次會議發言材料
