土地是人們賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)離不開耕地。我國實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，不斷加大耕地保護(hù)力度，千方百計(jì)保住了13億人口賴以生存的“飯碗田”，為糧食生產(chǎn)的連年豐收提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
去年以來，一場(chǎng)國際性“糧荒”波及許多國家和地區(qū)。據(jù)聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，僅2007年國際糧價(jià)就上漲了42℅，預(yù)計(jì)到2008年末世界谷物庫存將下降至25年以來最低水平，糧價(jià)持續(xù)上漲會(huì)使全球超過11億人口陷入饑荒，已經(jīng)在30多個(gè)國家誘發(fā)糧食危機(jī)。人多地少，耕地資源十分稀缺，是我國的基本國情。改革開放以來，我國以占世界7℅的耕地，養(yǎng)活了占世界21℅的人口，為世界和平、人類生存作出了巨大貢獻(xiàn)。但我們始終不能忘記，十三億人口的大國如果缺糧，將會(huì)產(chǎn)生多么大的危險(xiǎn)，必須警鐘長鳴。各級(jí)政府應(yīng)樹立責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)，從每個(gè)環(huán)節(jié)注意抓好糧食生產(chǎn)，做到防患于未然。
保持糧食穩(wěn)定生產(chǎn)要同時(shí)具備二個(gè)條件，即耕地播種量和單位面積產(chǎn)量。2007年兩會(huì)上溫家寶總理在政府工作報(bào)告中莊嚴(yán)提出了一個(gè)目標(biāo)，“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條底線。”從中央到地方，政府部門加強(qiáng)了耕地的總量控制，把牢土地“閘門”，加強(qiáng)城市建設(shè)用地的報(bào)審批制度，加強(qiáng)建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)督，切實(shí)減少建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，有效抑制前幾年各地?zé)o序征用耕地的局面。同時(shí)，近幾年國家增加了對(duì)優(yōu)質(zhì)糧種的科技投入，推廣優(yōu)良品種，使我國連續(xù)數(shù)年保持糧食產(chǎn)量的增產(chǎn)增收，確保全國糧食供需平衡，糧食價(jià)格升幅低于其他類商品價(jià)格的上漲幅度，為我國社會(huì)主義建設(shè)提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)支持。
問題在于：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快及人口剛性增長，耕地面積仍將不可遏止地呈下降趨勢(shì)，導(dǎo)致可耕農(nóng)田不足；另一方面，受農(nóng)資價(jià)格、勞動(dòng)力成本上漲、務(wù)工收入與種糧收入差距拉大等影響，全國各地普遍存在著一定程度上的拋荒現(xiàn)象。根據(jù)某市統(tǒng)計(jì)局資料計(jì)算:2007年與2000年度全市實(shí)有耕地面積和當(dāng)年糧食總產(chǎn)量相比較, 實(shí)有耕地面積為 166.79千公頃和168.62千公頃，僅減少1.83千公頃，但糧食總產(chǎn)量為1444149噸和1081533噸,下降362616噸,降幅達(dá)25.1%,總產(chǎn)量下降原因除了單位面積產(chǎn)量變動(dòng)外,土地利用率是主要因素;同時(shí),還存在著農(nóng)村實(shí)行家庭式聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其實(shí)際耕地利用率和當(dāng)年糧食產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)，遠(yuǎn)達(dá)不到從前以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位上報(bào)匯總數(shù)準(zhǔn)確。筆者為此進(jìn)行了一些實(shí)地調(diào)查，走訪有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解情況，存在著不同程度的棄耕拋荒現(xiàn)象。有些地區(qū)甚至超過可耕面積的20-30℅左右。問題是嚴(yán)重的，應(yīng)引起上級(jí)部門的高度重視和關(guān)注。
中共中央自2004—2008年連續(xù)五年將中央一號(hào)文件鎖定為“三農(nóng)”問題，從戰(zhàn)略和全局的高度重視“三農(nóng)”問題，把穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)放在“三農(nóng)”工作的突出位置，制定了一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，采取了一系列重大舉措。一方面全面取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，終結(jié)了2600多年農(nóng)民種地繳稅收的歷史；另一方面實(shí)行了促進(jìn)糧食生產(chǎn)的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，并且全面放開糧食購銷市場(chǎng)價(jià)格，說明黨中央、國務(wù)院已把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為全黨工作的重中之重來抓，但為什么還會(huì)產(chǎn)生棄耕拋荒現(xiàn)象呢？據(jù)筆者了解的情況，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：
一是農(nóng)民種糧意識(shí)淡薄，務(wù)工收入高于種糧收入。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，國家取消了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，取消了農(nóng)業(yè)指令性種植計(jì)劃，農(nóng)民吃糧問題也可以通過市場(chǎng)采購供給途徑得以解決。市場(chǎng)資源配置功能發(fā)生作用，農(nóng)民缺少糧食生產(chǎn)全局觀念，種不種糧食缺乏有效的約束機(jī)制。
改革開放以來，城市工業(yè)化經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了巨大的就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)村生產(chǎn)要素外流加劇，減弱了農(nóng)耕勞動(dòng)力，近幾年出現(xiàn)耕作技術(shù)退化。另一方面城市就業(yè)勞動(dòng)工資不斷提高，據(jù)紹興市勞動(dòng)力市場(chǎng)提供的情況，一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每月務(wù)工收入在1000——2500元之間，抵得上種二畝耕地一年的收入，市場(chǎng)機(jī)制影響了農(nóng)民重務(wù)工、重副業(yè)、輕農(nóng)業(yè)種植思想。
二是農(nóng)田流轉(zhuǎn)承包缺乏靈活性。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，鄉(xiāng)村將農(nóng)田按農(nóng)業(yè)人口和基本勞動(dòng)力劃分為基本口糧田和勞動(dòng)力承包田二種類型，長期不變的農(nóng)村承包形式，受糧食供應(yīng)體制、人口變動(dòng)、土地征用等因素的影響，各家各戶的實(shí)際情況發(fā)生了變化，特別是 婚姻、就業(yè)、就學(xué)的人口變動(dòng)，承包農(nóng)田一時(shí)難以調(diào)整；加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)富裕，有錢買糧，對(duì)種不種口糧田抱無所謂態(tài)度。有些農(nóng)戶因主勞動(dòng)力在外，在家老弱病殘種糧辛苦，回家種田旅費(fèi)抵不過收入，放棄農(nóng)田承包合同又怕土地征用補(bǔ)償?shù)貌坏较硎埽泊朔N種造成了一定程度的拋荒農(nóng)田。
三是違規(guī)征用農(nóng)田留下的后遺癥。前幾年各地政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，興辦各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，招商引資，大量農(nóng)田被無序征用和開發(fā)，相當(dāng)部分工業(yè)用地屬于有償劃撥，地價(jià)偏低，或者采取先征后批、少批多征，寬占寬用、圍而不建。2005年國家對(duì)農(nóng)田征用情況進(jìn)行了專題督查，發(fā)現(xiàn)了不少無計(jì)劃征用情況。這幾年農(nóng)田征用指標(biāo)嚴(yán)控，前幾年違征土地指標(biāo)得不到落實(shí)，加上近期金融機(jī)構(gòu)銀根緊縮，信貸從緊，民營企業(yè)發(fā)展受阻，有不少經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)存在著一定比例拋荒現(xiàn)象。
四是缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。任何一種措施的出臺(tái)，獎(jiǎng)與罰應(yīng)該是互為一體的。這幾年國家為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，全面取消了農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種補(bǔ)貼。這對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性起到了促進(jìn)作用。但現(xiàn)在看來也存在著一些弊端。例如棄耕拋荒既不承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，也沒有制約措施；合同一訂三十年，別人無權(quán)干涉他拋荒。有些雖合同條款明確，但村干部礙于鄉(xiāng)鄰的面子，上級(jí)無考核要求和獎(jiǎng)罰措施，因此也出現(xiàn)一些農(nóng)戶承包田的拋荒。
農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。中央連續(xù)幾年出臺(tái)一號(hào)文件，把“三農(nóng)”問題放在重要位置。我們不能因?yàn)檫B續(xù)幾年農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，忽視了某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在世界范圍內(nèi)糧食供應(yīng)日趨緊張，糧價(jià)快速上漲。必須引起各級(jí)政府的高度重視。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，拓展城市空間，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的前提下，我們要充分利用可貴的耕地資源，充分認(rèn)識(shí)糧食問題是維系國計(jì)民生的大事，要看到耕地播種率下降的危險(xiǎn)性，為此提出如下建議僅供決策參考：
第一加強(qiáng)政策宏觀調(diào)控，建立和健全種糧激勵(lì)和制約拋荒機(jī)制。國家取消農(nóng)業(yè)種植指令性計(jì)劃，讓農(nóng)民自由選擇農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，但不允許棄耕拋荒。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指導(dǎo)原則，要積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力，在進(jìn)一步落實(shí)國家各項(xiàng)支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)惠政策的同時(shí)，區(qū)別對(duì)待，對(duì)棄耕拋荒農(nóng)田不但農(nóng)業(yè)稅不能免，還應(yīng)征收農(nóng)田資源稅（或稱農(nóng)田閑置費(fèi)），累計(jì)拋荒三年以上，應(yīng)視作農(nóng)田承包合同放棄，由村委會(huì)調(diào)劑給其他農(nóng)戶，并承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。允許農(nóng)戶之間承包合同不變的情況下相互調(diào)劑，切實(shí)減輕種糧成本，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。
第二，完善農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制。創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制是制止拋荒現(xiàn)象新的途徑。農(nóng)村土地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，有利于優(yōu)化配置土地資源，提高土地利用率；有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；更有利于進(jìn)一步解放農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)民增收。要按照“依法、自愿、有償、規(guī)范的原則，因地因人采取委托、租賃、股份合作等多種土地流轉(zhuǎn)形式。最近聯(lián)誼報(bào)刊登溫州主要產(chǎn)糧區(qū)積極創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式為破解“有地不種，想種沒地”難題提供了嘗試。如村集體主導(dǎo)模式、種糧大戶轉(zhuǎn)包模式、社會(huì)服務(wù)模式等。但我認(rèn)為，至少省級(jí)政府職能機(jī)構(gòu)牽頭，通過試點(diǎn)的方式，摸索一套比較完整的耕地流轉(zhuǎn)模式，讓各地參照實(shí)行。要鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自家庭的優(yōu)勢(shì)，建立與市場(chǎng)相適應(yīng)的股份制新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合體，閑時(shí)務(wù)工、副業(yè)，農(nóng)忙集中務(wù)農(nóng)，徹底解決因勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的拋荒現(xiàn)象。
第三，積極引導(dǎo)促進(jìn)集約用地，建立用地監(jiān)督機(jī)制。受國家財(cái)政  分配體制的影響，各地都千方百計(jì)招商引資，征地辦企業(yè)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，建立工業(yè)園區(qū)，發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)，促進(jìn)財(cái)政收入的增長，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源合理配置的要求，但在規(guī)劃和利用農(nóng)田時(shí)一定要進(jìn)行充分論證，要考慮建筑容積率，以畝產(chǎn)論英雄，充分利用有限資源，一旦被征用，二次復(fù)耕就比較困難。因此，盡量控制農(nóng)田征用，制止寬占寬用等不合理現(xiàn)象，杜絕非法征用（或占用）農(nóng)田，政府土管部門要加強(qiáng)集約用地的引導(dǎo)和把關(guān)，嚴(yán)格用地項(xiàng)目的審核，征用后應(yīng)定期監(jiān)控，嚴(yán)禁用地移花接木，嚴(yán)防多征拋荒現(xiàn)象。建議政府對(duì)各開發(fā)區(qū)拋荒的農(nóng)田進(jìn)行一次監(jiān)督清理，分別不同情況作出處理，可以復(fù)耕的農(nóng)田一定要充分利用，落實(shí)復(fù)耕的責(zé)任。
第四，耕地播種從源頭抓起，土地利用率指標(biāo)納入村鎮(zhèn)干部年度考核責(zé)任制。村鎮(zhèn)二級(jí)干部在抓好發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入的同時(shí)，要把落實(shí)耕地播種作為干部年度考核的主要內(nèi)容，上級(jí)考核部門要按糧食播種收割季節(jié)進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督考核，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，做好農(nóng)民按時(shí)播種的說服工作。多用激勵(lì)措施，通過以工富農(nóng)，以工促農(nóng)，從村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中積累中，建立貼農(nóng)基金，補(bǔ)助種糧大戶，增加農(nóng)業(yè)投入，使農(nóng)民得到實(shí)惠。少用強(qiáng)制措施，對(duì)勞動(dòng)力不足的困難家庭通過村委會(huì)協(xié)調(diào)，調(diào)劑給勞動(dòng)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)收入來源不足的家庭；各級(jí)政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，要以實(shí)際耕種面積和當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量為依據(jù)，不搞平均分配，更不能中間環(huán)節(jié)克扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要抓好監(jiān)督工作，定期對(duì)拋荒農(nóng)田進(jìn)行檢查，協(xié)助村干部抓好復(fù)耕工作，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。