對龍灣“失地農民”問題的調查和建議
發布時間：2004-07-30 11:47:22
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作者： 柯爾克
－－柯爾克委員政協龍灣區第二屆第二次會議優秀發言材料
自古以來，我國農民與土地唇齒相依、血脈相連，土地承載著農民生存和保障的雙重功能，成為中國農村長期穩定的重要基石。但隨著中國改革向更廣范圍和更深層面的推進，城市化的推進、各類園區的興起和基礎設施的建設，導致用地需求量大大增加，“失地農民”越來越多，由于征地引發的問題和矛盾凸現出來，已成為黨和國家領導和社會各界關注的又一個熱點問題。為了了解我區“失地農民”的現狀、他們的實際困難和想法，我們民建龍灣支部對我區失地農民的情況作了比較深入地調查和研究分析，調查結果和對策建議如下：
一、“失地農民”的基本情況
隨著我區城市化水平迅速提高，各鎮農民的土地被大量征用。以薄州鎮為例，薄州鎮原有耕地9507畝，被征用土地8385畝，占總耕地面積的88.2 %，現含邊角地在內余1122畝（其中還有近600畝將被制筆城征用開發）；原有農業戶2716戶，人口12448人，土地不斷被征用后，現有農民3930戶，農業人口15254人。征地安置類型：1、勞動力安置196人，占總勞力不從心1.9 %；2、自謀職業6108人，占總勞力59.54%；3、養老保險2061人，占總人口的13.51%；4、無田無業的3954人，占總勞力的38.55%。失地農戶生活情況：
1、能達到發家致富的1022戶，占總數26%；
2、生活基本小康的占50% 3、生活逐漸衰落的359戶，占總數的9.13%；
4、成為貧困戶的180戶，占總數的4.58%。
土地被占用后，“失地農民”的收入主要來自企業工資、外出打工和經商、家庭開店等非農收入，耕地占用后農民的人均收入比占用前有所增加；對一般農民來說，糧食、蔬菜和油都是莊稼地里長的，不需花錢，而對“失地農民”來說，購買口糧、蔬菜和食用油就成了硬支出，同時由于搬遷到市鎮，物價水平較原居住地高，耕地占用后農民的人均生活費比占用前也增加了，增長幅度基本上相當于收入的增長。
二、“失地農民”對現狀的看法、反映以及征地前后的問題
雖然政府征地行為得到了絕大多數農民的理解，但農民的利益和前途沒有得到最大限度的保護，他們希望在以下方面得到更多的幫助：
1、合理確定補償費用。土地是農民的命根子，而土地補償安置費就是“保命錢”。《中華人民共和國土地管理法》規定，征用耕地的補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。在調查中發現，一方面各地補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計處算倍數等不一樣而相差懸殊。另一方面，補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意。若遇基礎設施征用，耕地補償費就更低。更深層次的問題是，征地的目的是為了從事非農建設，這一過程必然事來土地級差收益的上升，而現行的補償原則規定只是按被征用地的原有用途進行補償，而與這塊土地的未來用途和地價毫不關系，這實際上是對農民利益的一種隱形的剝奪。
2、未能及時核減農業稅。耕地被征用后，依據《土地法》規定，要消減農業稅，可是在實際征用耕地中，核減農業稅往往要遲后。
3、政府給予進城優惠政策沒能得到充分體現。現在雖然進城鎮條件限制少，只要在城鎮有住房，農民就能辦農轉非。但在實際過程中，一是多數“失地農民”置業資金不足，二是雖然能買房立足，“農轉非”的手續還比較繁多，相關配套措施還不完善。所以失地農民希望有關部門給予予進城鎮優惠，希望在辦土地證、房產證、轉戶口等也給予優惠政策，彌補耕地占用價低和就業難等問題。調查中發現，有些“失地農民”住在城里，小孩上學在村里，要想到城里學校上學，就要另交借讀費。為此“失地農民”要求小孩就的讀書，不要交借讀費。
4、征地補償未能直接發到農戶，而出現擠占挪用現象。征用耕地時中間環節過多，就有可能出現擠占挪用。調查中有農戶要求，在給耕地征用補償費時，應直接發現農戶手中，不要通過村民組來進行發放，以避免中間損失。
三、土地被征用后，“失地農民”前途迷茫。 1、農民失地后，就業無門路。隨著社會的進步和農村經濟的發展，“失地農民”的增加是不可避免的矛盾。但由于“失地農民”文化素質和勞動技能偏低，就業難問題比較突出。我們在對5個鄉鎮120戶農民家庭的調查中發現，在290個勞動力中，大專以上學歷只有1人，僅占勞動力的0.3%，高中半文盲還有22人，占勞動力的7.6%。小學文化程度的及文盲絕大多數務農和賦閑在家，而初中以上的勞動力選擇外出打工和從事二、三產業。這些人員主要從事一些技術要求不高的體力勞動或做些小生意。隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，失地素質抵、技能差的農民就業難度大。
2、生活無著落，創業無本錢。失去土地后，農民被迫另謀出路，打算從事第二、三產業。但資金缺乏使一些農民放棄發展副業和興辦企業的想法。如門面房安置，若農戶沒有積蓄和親戚朋友的幫助，所給門面房優惠自己無能力購買，只好是“望洋興嘆”，有價轉讓給他人，成為新的“無產階級”。
3、失地卻未能成為城鎮居民，醫療、養老無保障。農民失去土地就是失去了他所所依賴的生存基礎，還喪失了養老的保障，雖然得到了征地補償安置費用，但仍然是杯水車薪，更談不上長遠保障。在調查中得知，當膠“失地農民”中注重眼前的利益，考慮的是今天能分到多少錢，很少考慮今后的出路問題，在調查中沒有一個村將土地征用款用于購買商業養老保險。調查中，“失地農民”強烈要求與城鎮居民一樣待遇，如城鎮居民最低生活保障，勞動再就業優惠政策，醫療保險等。目前在我市建立了城鎮社會保障體系，社會保障范圍還沒有覆蓋到“失地農民”。
4、地沒了，身份未變，在外變工受歧視。外出人員在城市干的是臟活、累活，為城市發展作出了解巨大貢獻，但是被城里人瞧不起，受到各種各樣的歧視。外出打工人員雖然掙點錢，但各種證件的辦理手續繁瑣，面而且收費很高。正規打工人員要辦外出打工證、結育證、用工證、暫住證等證件，一個暫住證就需要上百元。近年來打工者工資被拖欠、克扣現象普遍存在，而且有越來越嚴重的趨勢。此外子女在外讀書困難，學雜費高，在外定居也不容易。
四、造成失地農民問題的原因
造成失地農民問題的原因不是城鎮化進程加快，而是現行的征地制度。在目前的征地制度下，農民喪失了雙重權利：土地賣與不賣，不由農民決定；即使農民要賣土地，也沒有與買方平等談判價格的權利。按照征地制度規定，因建設占用農村集體土地的，必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再市場價格出讓。而征地時的價格只是市場價格的極小部分，且這一小部分又由集體和農民兩方面來分配，農民實際到手的利益并不多。加之有關法律不完善，給亂占耕地、侵害農民權益者提共了可乘之機。在個別地方，政府征地項目有些早已超出公共利益的需要，所征用土地用于工商業、房地產等逐利項目的占一半左右。造成這些問題的根源在于，我國現行征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎、根據當時的實際成并沿用至今的，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在社會主義市場經濟不斷發展的條件下，仍按計劃經濟條年下的做法征地，必然引發矛盾。具體地分析，主要是：
1、法律規定不完備，導致征地權運用不規范。《憲法》第十條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。而有的地方政府為非公共利益的需要征用土地，則是與《憲法》上述規定的精神不相符的。由于在征地實踐中出現土地征有用權濫用問題，一些商業性項目用地也由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成了侵害。
2、現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。農村土地集體所有，就是以材為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，就相應地擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又發剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。
3、現行土地征用補償標準的測算辦法不夠科學合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。這樣形成的土地征用價格不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未雹含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。
4、現行土地補償制度與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也為農民和社會各界所廣泛接愛，但在社會主義市場經濟條件下就顯得不盡合理。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城鎮化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和重要生產資料，更應成為農民的一財富。
五、適應社會主義市場經濟發展的要求，構建的會農民權益的長效保障機制
失地農民問題事關改革發展穩定的大局，各級黨委、政府及有關部門應以“三個代表”重要思想為指導，高度重視并積極探索城鎮化進程中失地農民權益的保護對策，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式，實現土地征用與勞動力安置、建立社會失業和養老保險制度同步進行，讓農民分享城鎮化帶來的現代文明成果，使城鎮化走上持續快速健康發展的軌道。這是一個需要作出長期努力的目標。從當前來說，主要應按照社會主義市場經濟發展的要求，完善貨幣化、市場化的征地安置制度，建立合理的征地補償和利益分享機制。
征地補償是失地農民在城鎮化進程中獲得的是最直接的經濟利益，也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征地主體、失地農民間最佳的聯結點，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決的失地農民問題的關鍵。
1、逐步提高土地征用補償標準。土地征用補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。
2、研究實施分類征占補償辦法，兼顧國家、市場征占主體和農民利益。（1）對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但應提高征地補償標準；（2）對準公益性項目用地（如有收益的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除了提高征地補償標準，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民分享所征土地的增值收益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買新式”征占；（3）對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。
3、加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中格”連片改造和建設農民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起業，打破行政村的界限，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混合的具有規模效益的功能小區。
六、建立失地農民社會保障體系
對于日益增多的失地農民，政府的目標不僅僅停留在基本上生活保障上，而是保障其實現小康。為此，必須采取多種形式，建立失地農民的就業與社會保障體系。總結各地的做法和經驗，這一失地農民保障體系大致由如下幾個方面組成。
1、建立失地農民基本生活保障基金制度。失地農民基本生活保障基金制度的保障對象，不是全部失地農民，而是失地農民基本生活無保障的人員。失過農民基本生活保障基金的來源，可從失地農民的安置補助費、政府部門的土地稅費、土地出讓金幾個方面解決。我市對失地農民的基本生活保障制度將從3月1日起實行。該 制度規定：在鹿城、龍灣、甌海和溫州經濟技術開發區范圍內，風2004年1月1日起因土地征用，年滿16周歲以上（含）的被征地農民，以及2003年2月1日以前土地已被征用，年滿60周歲以下（含、男女相同）的被征地農民都是享受基本生活保障的對象。被征地農民按標準和要求一次性繳納基本生活保障金后，60周歲以上者從次月起保障所需資金名，政府承擔30%，村集體經濟組織承擔40%，個人繳內30%，由勞動、財政、國土資源等各部門分別負責資金的發放、籌集、管理、監督及收繳等工作。 2、建立基本養老保障制度和失業保障制度。杭州市2003年7號文件規定：對今年6月11日后土地被征用的農轉非人員，凡在勞動年齡內，都應幫助辦理養老保障和失業保險，保費由政府承擔30%，集體和個人共同承擔70%。辦理養老險和失業保險，保費由政府承擔30%，集體和個人共同承擔70%。辦理養老保險和失業保險后，從失業登記的第二個月開始，可享受最長的24個月的失業救濟金；到達法定退休年齡時，可享受每月至少410元的退休金。勞動年齡以上人員，在土地征用補償款中給予一次性3萬元的安置補助費。 3、在各鎮建立勞動保障管理站，使被失地農民在家門口就能享受到職業介紹、失業登記、社會保障、政策咨詢等一系列服務。 4、切實實施省委提出的“千萬農村勞動責任培訓工程”，建立失地農民就業技能培訓中心，提高他們的就業能力，僅杭州市一江干區在2003年開始5年內政府將投放1000萬元資金，用于失地農民的技能培訓。 5、對失地農民發放《就業援助證》，政府對企業招有持有該證的失地農民，可按規定給予企業每年人均1000?4000元的用工補助，這一措施杭州市政府在2003年也已開始實施，以鼓勵企業吸納失地農民。 6、積極依托龍灣的制筆、合成革、水暖潔具、不銹鋼等集群產業，努力開發失地農民就業崗位。 7、優先安排好財政再就業扶持資金，切實落實有關失地農民就業稅費減免政策。 8、采取小額貸款擔保或建立“失地農民再就業基金”，支持失地農民自謀職業、自主創業。 9、引導失地農民摒棄“離鄉不離土，離土不離鄉”的陳舊觀念，積極主動地開拓以工促工、以商活農、貿工農一體化發展的新路子。 10、用地換“雞”，用“雞”生“蛋”，用“蛋”孵“雞”。要引志失地農民走資本運作、滾動發展的創新新路子。如龍灣區沙城鎮五甲片的4個村的村民決定把返回的位于濱海園區的113.21畝三產留地公開拍賣，以1.415億元價格起拍的最終拍賣金藝芝園出資與中標單位合作開發。這樣既可以持續享受地價上漲帶來的收益，也為失地農民今后的生活提供了保障。同樣，失地農民可以舉一反三，把一次性收入的失地補償金作為資本，投入龍灣已具備優勢前景看好的幾大輕工制造產業，以“資”生“蛋”，以蛋孵“雞”。從而產生“投資?回報?投資”的良性循環。 農民是我國城市化建設的貢獻者、參與者和建設者，同時也應是受益者。他們為此離開了祖祖輩輩耕種的土地。他們既對美好的未來寄予很大的憧憬，也對眼前的選擇充滿了許多疑虛。解決好失地農民的問題，不僅是解決了農民的后顧之憂，解決了社會安定的問題，還體現了“立黨為公、執政為民”的原則，更是對我區乃至我國的城市化經濟發展的重大推進。
(作者系民建會員)
自古以來，我國農民與土地唇齒相依、血脈相連，土地承載著農民生存和保障的雙重功能，成為中國農村長期穩定的重要基石。但隨著中國改革向更廣范圍和更深層面的推進，城市化的推進、各類園區的興起和基礎設施的建設，導致用地需求量大大增加，“失地農民”越來越多，由于征地引發的問題和矛盾凸現出來，已成為黨和國家領導和社會各界關注的又一個熱點問題。為了了解我區“失地農民”的現狀、他們的實際困難和想法，我們民建龍灣支部對我區失地農民的情況作了比較深入地調查和研究分析，調查結果和對策建議如下：
一、“失地農民”的基本情況
隨著我區城市化水平迅速提高，各鎮農民的土地被大量征用。以薄州鎮為例，薄州鎮原有耕地9507畝，被征用土地8385畝，占總耕地面積的88.2 %，現含邊角地在內余1122畝（其中還有近600畝將被制筆城征用開發）；原有農業戶2716戶，人口12448人，土地不斷被征用后，現有農民3930戶，農業人口15254人。征地安置類型：1、勞動力安置196人，占總勞力不從心1.9 %；2、自謀職業6108人，占總勞力59.54%；3、養老保險2061人，占總人口的13.51%；4、無田無業的3954人，占總勞力的38.55%。失地農戶生活情況：
1、能達到發家致富的1022戶，占總數26%；
2、生活基本小康的占50% 3、生活逐漸衰落的359戶，占總數的9.13%；
4、成為貧困戶的180戶，占總數的4.58%。
土地被占用后，“失地農民”的收入主要來自企業工資、外出打工和經商、家庭開店等非農收入，耕地占用后農民的人均收入比占用前有所增加；對一般農民來說，糧食、蔬菜和油都是莊稼地里長的，不需花錢，而對“失地農民”來說，購買口糧、蔬菜和食用油就成了硬支出，同時由于搬遷到市鎮，物價水平較原居住地高，耕地占用后農民的人均生活費比占用前也增加了，增長幅度基本上相當于收入的增長。
二、“失地農民”對現狀的看法、反映以及征地前后的問題
雖然政府征地行為得到了絕大多數農民的理解，但農民的利益和前途沒有得到最大限度的保護，他們希望在以下方面得到更多的幫助：
1、合理確定補償費用。土地是農民的命根子，而土地補償安置費就是“保命錢”。《中華人民共和國土地管理法》規定，征用耕地的補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。在調查中發現，一方面各地補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計處算倍數等不一樣而相差懸殊。另一方面，補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意。若遇基礎設施征用，耕地補償費就更低。更深層次的問題是，征地的目的是為了從事非農建設，這一過程必然事來土地級差收益的上升，而現行的補償原則規定只是按被征用地的原有用途進行補償，而與這塊土地的未來用途和地價毫不關系，這實際上是對農民利益的一種隱形的剝奪。
2、未能及時核減農業稅。耕地被征用后，依據《土地法》規定，要消減農業稅，可是在實際征用耕地中，核減農業稅往往要遲后。
3、政府給予進城優惠政策沒能得到充分體現。現在雖然進城鎮條件限制少，只要在城鎮有住房，農民就能辦農轉非。但在實際過程中，一是多數“失地農民”置業資金不足，二是雖然能買房立足，“農轉非”的手續還比較繁多，相關配套措施還不完善。所以失地農民希望有關部門給予予進城鎮優惠，希望在辦土地證、房產證、轉戶口等也給予優惠政策，彌補耕地占用價低和就業難等問題。調查中發現，有些“失地農民”住在城里，小孩上學在村里，要想到城里學校上學，就要另交借讀費。為此“失地農民”要求小孩就的讀書，不要交借讀費。
4、征地補償未能直接發到農戶，而出現擠占挪用現象。征用耕地時中間環節過多，就有可能出現擠占挪用。調查中有農戶要求，在給耕地征用補償費時，應直接發現農戶手中，不要通過村民組來進行發放，以避免中間損失。
三、土地被征用后，“失地農民”前途迷茫。 1、農民失地后，就業無門路。隨著社會的進步和農村經濟的發展，“失地農民”的增加是不可避免的矛盾。但由于“失地農民”文化素質和勞動技能偏低，就業難問題比較突出。我們在對5個鄉鎮120戶農民家庭的調查中發現，在290個勞動力中，大專以上學歷只有1人，僅占勞動力的0.3%，高中半文盲還有22人，占勞動力的7.6%。小學文化程度的及文盲絕大多數務農和賦閑在家，而初中以上的勞動力選擇外出打工和從事二、三產業。這些人員主要從事一些技術要求不高的體力勞動或做些小生意。隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，失地素質抵、技能差的農民就業難度大。
2、生活無著落，創業無本錢。失去土地后，農民被迫另謀出路，打算從事第二、三產業。但資金缺乏使一些農民放棄發展副業和興辦企業的想法。如門面房安置，若農戶沒有積蓄和親戚朋友的幫助，所給門面房優惠自己無能力購買，只好是“望洋興嘆”，有價轉讓給他人，成為新的“無產階級”。
3、失地卻未能成為城鎮居民，醫療、養老無保障。農民失去土地就是失去了他所所依賴的生存基礎，還喪失了養老的保障，雖然得到了征地補償安置費用，但仍然是杯水車薪，更談不上長遠保障。在調查中得知，當膠“失地農民”中注重眼前的利益，考慮的是今天能分到多少錢，很少考慮今后的出路問題，在調查中沒有一個村將土地征用款用于購買商業養老保險。調查中，“失地農民”強烈要求與城鎮居民一樣待遇，如城鎮居民最低生活保障，勞動再就業優惠政策，醫療保險等。目前在我市建立了城鎮社會保障體系，社會保障范圍還沒有覆蓋到“失地農民”。
4、地沒了，身份未變，在外變工受歧視。外出人員在城市干的是臟活、累活，為城市發展作出了解巨大貢獻，但是被城里人瞧不起，受到各種各樣的歧視。外出打工人員雖然掙點錢，但各種證件的辦理手續繁瑣，面而且收費很高。正規打工人員要辦外出打工證、結育證、用工證、暫住證等證件，一個暫住證就需要上百元。近年來打工者工資被拖欠、克扣現象普遍存在，而且有越來越嚴重的趨勢。此外子女在外讀書困難，學雜費高，在外定居也不容易。
四、造成失地農民問題的原因
造成失地農民問題的原因不是城鎮化進程加快，而是現行的征地制度。在目前的征地制度下，農民喪失了雙重權利：土地賣與不賣，不由農民決定；即使農民要賣土地，也沒有與買方平等談判價格的權利。按照征地制度規定，因建設占用農村集體土地的，必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再市場價格出讓。而征地時的價格只是市場價格的極小部分，且這一小部分又由集體和農民兩方面來分配，農民實際到手的利益并不多。加之有關法律不完善，給亂占耕地、侵害農民權益者提共了可乘之機。在個別地方，政府征地項目有些早已超出公共利益的需要，所征用土地用于工商業、房地產等逐利項目的占一半左右。造成這些問題的根源在于，我國現行征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎、根據當時的實際成并沿用至今的，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在社會主義市場經濟不斷發展的條件下，仍按計劃經濟條年下的做法征地，必然引發矛盾。具體地分析，主要是：
1、法律規定不完備，導致征地權運用不規范。《憲法》第十條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。而有的地方政府為非公共利益的需要征用土地，則是與《憲法》上述規定的精神不相符的。由于在征地實踐中出現土地征有用權濫用問題，一些商業性項目用地也由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成了侵害。
2、現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。農村土地集體所有，就是以材為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，就相應地擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又發剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。
3、現行土地征用補償標準的測算辦法不夠科學合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。這樣形成的土地征用價格不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未雹含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。
4、現行土地補償制度與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也為農民和社會各界所廣泛接愛，但在社會主義市場經濟條件下就顯得不盡合理。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城鎮化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和重要生產資料，更應成為農民的一財富。
五、適應社會主義市場經濟發展的要求，構建的會農民權益的長效保障機制
失地農民問題事關改革發展穩定的大局，各級黨委、政府及有關部門應以“三個代表”重要思想為指導，高度重視并積極探索城鎮化進程中失地農民權益的保護對策，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式，實現土地征用與勞動力安置、建立社會失業和養老保險制度同步進行，讓農民分享城鎮化帶來的現代文明成果，使城鎮化走上持續快速健康發展的軌道。這是一個需要作出長期努力的目標。從當前來說，主要應按照社會主義市場經濟發展的要求，完善貨幣化、市場化的征地安置制度，建立合理的征地補償和利益分享機制。
征地補償是失地農民在城鎮化進程中獲得的是最直接的經濟利益，也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征地主體、失地農民間最佳的聯結點，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決的失地農民問題的關鍵。
1、逐步提高土地征用補償標準。土地征用補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。
2、研究實施分類征占補償辦法，兼顧國家、市場征占主體和農民利益。（1）對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但應提高征地補償標準；（2）對準公益性項目用地（如有收益的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除了提高征地補償標準，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民分享所征土地的增值收益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買新式”征占；（3）對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。
3、加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中格”連片改造和建設農民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起業，打破行政村的界限，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混合的具有規模效益的功能小區。
六、建立失地農民社會保障體系
對于日益增多的失地農民，政府的目標不僅僅停留在基本上生活保障上，而是保障其實現小康。為此，必須采取多種形式，建立失地農民的就業與社會保障體系。總結各地的做法和經驗，這一失地農民保障體系大致由如下幾個方面組成。
1、建立失地農民基本生活保障基金制度。失地農民基本生活保障基金制度的保障對象，不是全部失地農民，而是失地農民基本生活無保障的人員。失過農民基本生活保障基金的來源，可從失地農民的安置補助費、政府部門的土地稅費、土地出讓金幾個方面解決。我市對失地農民的基本生活保障制度將從3月1日起實行。該 制度規定：在鹿城、龍灣、甌海和溫州經濟技術開發區范圍內，風2004年1月1日起因土地征用，年滿16周歲以上（含）的被征地農民，以及2003年2月1日以前土地已被征用，年滿60周歲以下（含、男女相同）的被征地農民都是享受基本生活保障的對象。被征地農民按標準和要求一次性繳納基本生活保障金后，60周歲以上者從次月起保障所需資金名，政府承擔30%，村集體經濟組織承擔40%，個人繳內30%，由勞動、財政、國土資源等各部門分別負責資金的發放、籌集、管理、監督及收繳等工作。 2、建立基本養老保障制度和失業保障制度。杭州市2003年7號文件規定：對今年6月11日后土地被征用的農轉非人員，凡在勞動年齡內，都應幫助辦理養老保障和失業保險，保費由政府承擔30%，集體和個人共同承擔70%。辦理養老險和失業保險，保費由政府承擔30%，集體和個人共同承擔70%。辦理養老保險和失業保險后，從失業登記的第二個月開始，可享受最長的24個月的失業救濟金；到達法定退休年齡時，可享受每月至少410元的退休金。勞動年齡以上人員，在土地征用補償款中給予一次性3萬元的安置補助費。 3、在各鎮建立勞動保障管理站，使被失地農民在家門口就能享受到職業介紹、失業登記、社會保障、政策咨詢等一系列服務。 4、切實實施省委提出的“千萬農村勞動責任培訓工程”，建立失地農民就業技能培訓中心，提高他們的就業能力，僅杭州市一江干區在2003年開始5年內政府將投放1000萬元資金，用于失地農民的技能培訓。 5、對失地農民發放《就業援助證》，政府對企業招有持有該證的失地農民，可按規定給予企業每年人均1000?4000元的用工補助，這一措施杭州市政府在2003年也已開始實施，以鼓勵企業吸納失地農民。 6、積極依托龍灣的制筆、合成革、水暖潔具、不銹鋼等集群產業，努力開發失地農民就業崗位。 7、優先安排好財政再就業扶持資金，切實落實有關失地農民就業稅費減免政策。 8、采取小額貸款擔保或建立“失地農民再就業基金”，支持失地農民自謀職業、自主創業。 9、引導失地農民摒棄“離鄉不離土，離土不離鄉”的陳舊觀念，積極主動地開拓以工促工、以商活農、貿工農一體化發展的新路子。 10、用地換“雞”，用“雞”生“蛋”，用“蛋”孵“雞”。要引志失地農民走資本運作、滾動發展的創新新路子。如龍灣區沙城鎮五甲片的4個村的村民決定把返回的位于濱海園區的113.21畝三產留地公開拍賣，以1.415億元價格起拍的最終拍賣金藝芝園出資與中標單位合作開發。這樣既可以持續享受地價上漲帶來的收益，也為失地農民今后的生活提供了保障。同樣，失地農民可以舉一反三，把一次性收入的失地補償金作為資本，投入龍灣已具備優勢前景看好的幾大輕工制造產業，以“資”生“蛋”，以蛋孵“雞”。從而產生“投資?回報?投資”的良性循環。 農民是我國城市化建設的貢獻者、參與者和建設者，同時也應是受益者。他們為此離開了祖祖輩輩耕種的土地。他們既對美好的未來寄予很大的憧憬，也對眼前的選擇充滿了許多疑虛。解決好失地農民的問題，不僅是解決了農民的后顧之憂，解決了社會安定的問題，還體現了“立黨為公、執政為民”的原則，更是對我區乃至我國的城市化經濟發展的重大推進。
(作者系民建會員)
