溫州1991年在全國率先實行了全社會一體化企業職工基本養老保險，對不同所有制和不同身份的單位和職工實行統一政策、統一標準、統一制度、統一管理。至1997年，已形成了城鎮企業、機關事業和農村社會養老保險，以及工傷保險等一體化、統一管理的模式，近年來，溫州社會保險事業在覆蓋面、基金籌集和支出保障方面都有了長足的進步，為深化企業改革、促進經濟發展、全面落實科學發展觀和構建和諧社會發揮了重要作用。
但隨著溫州社會政治、經濟、文化、生活諸領域的深刻變化，國家、社會組織和社會成員的行為目標和活動方式發生了重大改變，現行的社會保險體系在社會經濟轉型中面臨新的問題。溫州市作為改革開放起步較早、經濟比較發達的地區，社會經濟轉型對社會保險的影響更為強烈，社會保險適應社會經濟轉型的要求更為迫切。因此有必要對現行社會保險框架體系進行總結反思，按照經濟社會新環境、新要求，針對現行社會保險框架體系中的問題，提出對策，加以調整和完善，統籌規劃溫州市社會保險新的框架體系以達到社會保險既對最廣大勞動者提供保障，同時又促進經濟社會持續發展和自身可持續發展的目的。
一、溫州城鎮社會保險基本情況
（一）社會保險體系的基本構成
溫州市社會保險通過執行國家政策和制度創新相結合，現已形成養老、醫療、失業、工傷、生育基本制度完整，相關制度內容基本完善，范圍覆蓋城鄉的框架體系?；究蚣苋鐖D1所示。
城鎮社會保險制度管理主體除機關公務員退休制度、事業單位職工養老保險制度由人事部門管理外，各類企業的社會保險均由勞動保障部門管理，溫州市社會保險的組織管理以勞動保障部門為主體的格局已經確定。溫州市勞動和社會保障主管部門還制定了有關事業單位改制養老保險問題的實施細則，解決了機關事業養老保險與企業職工養老保險之間的銜接問題，為進一步規范、統一制度進行了有益的探索。
（二）社會保險制度運行狀況
1、制度覆蓋面及基金收支情況
2005年年末參加基本養老保險在職職工94.76萬人，比2004年增加11.69萬人，其中企業職工及自由職業者79.63萬人，增加11.25萬人；機關事業單位職工15.14萬人，增加0.45萬人。當年實繳基本養老保險費28.99億元。全市享受基本養老保險的離退休職工20.43萬人，發放養老金22.14億元。參加工傷保險45.34萬人，當年實繳工傷保險費3443萬元；參加基本醫療保險52.57萬人，其中在職職工38.67萬人，離退休職工13.90萬人，當年實繳基本醫療保險費36737萬元，基本醫療保險待遇支出25789萬元。
截止2006年6月底，全市參加養老保險達98.18萬人，其中企業職工參保人數達83.36萬人，比上年末凈增3.73萬人，完成年計劃的74.6%；共收繳企業基本養老保險基金14.76億元，基金收繳率為92.78%；企業基本養老保險基金支出10.25億元，企業養老保險基金支付能力提高到19.88個月。全市參加基本醫療保險有55.97萬人，比上年末凈增3.41萬人，完成年計劃的68.2%，其中在職41.37萬人，離退休人員14.60萬人；收繳基本醫療保險費3.56億元，支出基本醫療保險基金2.90億元。而且，醫療保險制度已開始將市區已退休的靈活就業人員納入了基本醫療保險住院統籌范圍，并開展了城鎮居民、未成年人醫療保險前期調研，進一步推動了醫療保險制度的覆蓋范圍。失業保險、工傷保險和生育保險等項目發展平穩。截止6月底，全市共有42.2萬人參加失業保險，比上年末凈增0.6萬人，收繳失業保險基金9143.88萬元，支出2035.71萬元；共有46.90萬人參加工傷保險，比上年末凈增1.56萬人，收繳工傷保險基金2039萬元，支付工傷保險基金1082萬元；全市有28.61萬人參加生育保險，收繳生育保險基金1653萬元，支出1420萬元。表1是對溫州社會保險收支狀況的基本描述。  
圖1   溫州市社會保險體系框架圖 表1  溫州城鎮社會保險制度運行的總體狀況 保險項目 參保人數（萬人） 基金收入（億元） 基金支出（億元） 2005年末 2006年6月 2005年末 2006年6月 2005年末 2006年6月 養老保險 94.76 98.18 28.99 14.76 22.14 10.25 醫療保險 52.57 55.97 3.674 3.56 2.579 2.90 失業保險 41.61 42.2 1.888 0.914 - 0.204 工傷保險 45.34 46.90 0.344 0.204 0.227 0.108 生育保險 27.86 28.61 0.298 0.165 0.262 0.142 資料來源：溫州市勞動社會保障局2005年及2006年上半年工作總結。
（三）溫州當前社會保險制度的基本評估
溫州市社會保險相關制度相對全國、全省其他一些地區具有建立早、內容全、覆蓋范圍廣、運作好的一面。在養老保險制度方面，溫州市是較早建立城鎮職工養老保險、事業單位職工養老保險和農村社會養老保險制度的地區。近年來，隨著被征地人員養老保障、農村合作醫療的全面實施，更具完整性，各項制度覆蓋范圍對象和服務項目、內容的擴展，使整個體系更加飽滿。從數據反映的情況看，溫州市社會保險各項制度均具有運作良好的特點，第一，社會公眾對社會保險的重要性已有普遍認識，參保人數不斷上升；第二，社會保險費的征繳已進入良性循環，繳費收入逐年提高；第三，社會保險基金能夠保證當期待遇支付并略有積余，達到制度設計的保障要求。
溫州市的社會保險框架體系已具有一定合理性和前瞻性。然而，鑒于溫州市的社會保險框架體系總體上依據國家的社會保險框架體系，而客觀上溫州區域之間社會經濟文化等存在著較大差異，因此國家的社會保險框架體系以及各項制度的內容安排與一些地區的實際對照會產生不相適應的情況，由此將形成一些矛盾和問題。因此，必須結合溫州社會、經濟發展的實際需要對當前溫州社會保險制度進行反思和完善。
二、溫州社會保險制度面臨的基本形勢
（一）人口眾多和老齡化
2006年6月發布的《“十五”期間溫州市人口發展狀況》顯示，2005年11月1日零時，我市常住人口776.76萬人，與第五次全國人口普查相比，增加了21萬人，年均增加4.2萬人。溫州人口規模仍居全省之首，但總人口在全省中的比重由2000年的16.5%降至2005年的15.9%。全市常住人口中，0－14歲的為141.45萬人，占總人口的18.21%；15－64歲的為553.46萬人，占總人口的71.25%；65歲及以上的為81.85萬人，占總人口的10.54%，人口老少比（65歲以上人口和0－14歲人口的比例）57.86∶100。與第五次全國人口普查相比，0－14歲人口的比重下降了1.56個百分點，65歲及以上人口的比重上升了3.15個百分點，人口老少比提高20.48點。按照國際通用指標評判，目前溫州市人口已步入老年型人口社會。預計未來幾年內，將面臨總人口高峰、勞動年齡人口高峰和老年人口高峰。持續增長的人口和日漸嚴重的老齡化程度對社會保險的依賴需求將給社會保險資金帶來長期的壓力。
（二）經濟成分多元化和就業結構形式多樣化
隨著溫州社會主義市場經濟體制的不斷發展，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的格局已經形成。表2是2005年年底溫州市工業經濟結構狀況。從表2中可以看出，溫州非公經濟無論在企業數量上還是在產值上都占絕對比重，是吸納就業的主要渠道，這決定了溫州就業結構的多元化。而且，溫州人口流動一直呈現出大進大出的特點，據第五次人口普查資料，外出人口117萬人，外來人口135萬人，這導致靈活就業形式將在所有就業形式中占據重要地位。靈活就業是指在勞動關系、勞動時間、勞動報酬、保險福利等方面有別于工業化和現代工廠制度相對固定用工的多種就業形式的總稱。靈活就業的主要人群是進城農民、外來流動就業人員、國有集體企業下崗失業人員、個體勞動者等?，F階段的靈活就業主要有以下特征：一是靈活就業的門檻低、機制活，對就業人員的就業條件包容性大；二是與用人單位勞動關系松散，隨時處于中止狀態；三是勞動報酬低；四是多數游離于現行社會保險體系之外，總體參保率低。經濟成分多元化和就業結構形式的多樣化，對社會保險框架體系建設提出嚴峻的挑戰。
表2   2005年年底溫州市工業經濟結構狀況 指標 單位數(家) 工業總產值 實績（億元） 比重% 總計 國有企業 集體企業 股份合作制企業 聯營企業 有限責任公司 股份有限公司 私營企業 外商及港澳臺商投資企業 個體工業戶 其他 140946 57 538 8300 39 5378 17 14982 549 111076 10 3545.12 127.28 21.88 287.75 5.29 1052.06 19.41 1044.68 233.73 752.84 0.2 100.0 3.6 0.6 8.1 0.1 29.7 0.5 29.5 6.6 21.2 資料來源：溫州市2005年國民經濟和社會發展統計公報。
（三）城市化和農村勞動力、外來就業人員
改革開放以來，隨著城鄉二元結構的松動，尤其是在近年來城市化速度加快，經濟成分多元、就業形式多樣的背景下，促進了農村勞動力向城鎮的轉移，區域經濟的發展差異，促進了勞動力的區域轉移。農村勞動力和外來流動就業人員已成為地區，尤其是東南部地區重要的勞動力資源，是靈活就業對象中最大的群體。隨著溫州市城鎮區域繼續擴大，大量農村勞動力外出務工、經商，大量人口向城鎮集聚。2005年11月1日零時全市常住人口中，居住在城鎮的人口438.01萬人，占總人口的56.39%，比2000年增加了48.88萬人。而居住在鄉村的人口為338.75萬人，占總人口的43.61%，比2000年減少了27.88萬人。這些流動人群中包含著相當數量的農業人口，他們的生活方式、生產方式、生活觀念和享受的城鎮公共設施等還停留在鄉村范疇，其社會保障問題雖已受到政府的高度關注，但其過強的流動性仍給社會保險制度的實施帶來一定的障礙，比如流動所帶來的帳戶轉移問題，連續繳費年限的累計問題，以及企業職工總數的核準問題等等。按照城市化的規律，他們中的一部分人將逐漸融入城市，成為城市居民，其今后的社會保障問題亟須未雨綢繆。預計“十一五”期間，溫州城市化率將以每年1個百分點地速度提高，到2010年大致要轉移農村勞動力20－25萬人。由此帶來的社會保障問題以及大量青壯年農民進入城市后農村老弱人群的基本保障問題相當突出。
三、現階段溫州社會保險制度存在的問題
（一）社會保險擴大覆蓋面陷入尷尬境地 社會保險尤其是養老保險具備三個責任主體：個人、用人單位和政府。好的制度是三個責任主體內在關系協調的制度，只有在三個主體關系協調，共具積極性的情況下，制度的內在動力才得以充分發揮。從當前面臨的形勢看現行的養老保險制度，三個主體在關系的處理上存在重大缺陷。
一是從個人責任看，由于高繳費、高享受、高門檻的制度設計使許多靈活就業人員以及城市貧困人群難以參保。就私營企業而言，其工資水平在全國已處于平均水平之下，若再以降低工資水平的方式轉移社會保險成本，則勞動者的當前生活將難以保證。溫州私營企業普工的月工資僅有700元左右，而溫州市區2006年最低月工資標準為670元，說明許多私營企業職工的工資處于較低水平，無法用現期收入繳納社會保險費。另外，用人單位中農民工和外來人員由于追求當期利益，對長遠的保障缺乏熱情，加上用人單位的利益取向，因此形成三個主體中的兩個主體的共同抵觸，擴面工作向廣度和深度推進難度很大。
二是從用人單位責任看，過高的繳費負擔的確打壓了一些以勞動密集型產業為主的企業的利潤空間。2002年，溫州私營企業工資利潤率為17.13%，說明私營企業可承受的社會保險費率最大極限為17.13%，如果從培植企業競爭力的角度考慮，則費率應維持在12%左右 。而按照當前制度規定，私營企業“五險俱全”的總體繳費率至少達到30%，顯然大大超出了私營企業的經濟承受能力。如果溫州私營企業按照當前的養老保險20%的繳費率標準，則僅養老金一項就占到私營企業總收入的4.64%，而溫州私營企業總收入利潤率為3.97%，二者相差0.67%，意味著在現有繳費率標準下，即便將企業利潤全部用于繳納養老保險，也無法滿足制度要求。不少經營者提出要求降低社會保險 門檻。這種情況下通過行政手段要求企業承擔責任，擴大養老保險覆蓋面終將事倍功半。
溫州私營企業多集中于勞動密集型行業，人工成本在總成本中所占比重相對較大，而產品技術含量較低，市場份額雖大，利潤空間卻較小。如果說在產品新增價值中，一般企業勞動價值和資本價值為7:3的話，私營企業該比例則可能達到8:2（周小川，2000）。所以私營企業的收入利潤率低于全國企業平均水平，而養老金占總收入的比重高于全國企業平均水平。雖然溫州企業總體上對當前繳費負擔尚能承受，但具體到私營企業，則有可能過度侵蝕企業利潤空間，而過低的積累率將難以實現對企業競爭力的調整和創新。據對溫州一家擁有7000多名員工的集團公司的調查測算，如果按規定標準給每個員工參保，每個員工的月工資按1300元計算，則企業全年就要為員工支付1980萬元的養老保險基金，若保持產品銷售價格不變，企業利潤將因此減少17%?？梢姡綘I企業拒絕參保或欠費、逃費行為在某種程度上也是一種理性選擇，如果在現有制度不變的前提下擴大繳費面，會對企業的長期增長動力產生消極影響。
2006年上半年，隨著經濟擴張對資源要素需求快速增加，以及受成品油提價的影響，溫州市原材料、燃料、勞動力等成本繼續上升，企業營運成本大為增加，經濟效益受到明顯制約。在“民工荒”、企業開工嚴重不足的情況下，企業工薪上漲10%-15%。2006年前2個月，溫州市規模以上企業實現利潤雖比上年同期增長14.1%，但增幅比產品銷售收入低5.8個百分點，這是繼去年以來仍然保持較低利潤增長率。在這種情況下如果不對企業過高的社會保險負擔進行緩解的話，企業很難進一步發展壯大，最后的結果就是失業的大量參加，而真正的保障實際上就是“就業保障”。
三是從政府責任看，由于“高進高出”的制度設計，政府對制度轉軌造成的歷史欠債問題的回避，加上基金缺乏增值手段，在繳費與待遇關系上存在著巨大的資金缺口。溫州養老保險基金歷史負擔重，支撐能力差，由于財政責任的缺位，致使個人帳戶長期空轉，做實個人帳戶將進一步加大資金支付難度。與全國思路一樣，溫州市也同樣寄希望于擴大養老保險覆蓋面來緩解了當期支付壓力，但由于養老金計發與職工平均工資掛鉤，養老金調整大于基金增值這一客觀實際，當前的擴面隱患著將來更重的支付壓力，擴面人數越多政府后續支付壓力越大。對此，大數法則理論認為，把蛋糕做大就有更多的資金流動，通過做大蛋糕實現代際轉移，事實上在社會保險各項制度中醫療、失業、工傷、生育都能適用大數法則理論，而養老保險由于必須支付每一參保人員的待遇，待遇必須有所提高的個體特征（除非在死亡、退保等情況下），因此不應適用大數法則。站在今天的角度分析特定歷史條件下形成的現行養老保險制度，確實存在著制度本身難以克服的缺陷，以現行養老保險制度為載體擴大覆蓋面既難以奏效，更具有難以估計的風險。
（二）社會保險供給與需求存在一定差距
表3顯示私營企業最需要的保險項目為醫療保險，認為其應排在首位的認同率高達80.5%，其次為養老保險、工傷保險，認為失業保險極有必要的認同者僅占23.8%。而溫州目前參保率最高的保險項目為養老保險，這與國家希望通過養老保險擴面解決養老保險基金缺口的意圖有關；而私營企業員工最為關注的醫療保險在許多私營企業尚未真正推開；私營企業的工傷保險實際參保率也低于失業保險參保率。項目參保率與項目認同度之間的差距說明當前社會保險制度供給項目與私營企業實際需要并不完全相符。當前制度推行的“五險合一”忽略了企業對不同保險項目的主觀需求，也容易在短期內大幅增加企業成本，應在條件成熟后再考慮推廣。從世界社會保險項目供給上看也并非一次保齊，即便是發達國家，對規模太小的企業和非營利機構也是不納入失業保險體系的。在中國現階段，非公企業是否有完善的失業保險目前還沒對私營企業的就業吸引力產生明顯的負面影響。因此，在溫州社會保險項目的設置上應更多考慮企業的實際需求，降低加入社會保險的制度門檻。
表3
私 營 企 業 社 會 保 險 項 目 需 求 強 度 與 實 際 參 保 率
單位：%  保險項目 養老保險 醫療保險 失業保險 工傷保險 需求強度 60.0 80.5 23.8 35.7 實際參保率 86.2 66.2 62.4 59.4 資料來源：浙江省勞動和社會保障科學2006年度研究課題調查資料。
（三）對各類勞動者的兼容性較差
目前各省市都在大力推進“五險合一”的社會保險模式，即對養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險實行統一征繳、統一建賬、統一給付、信息共享、“五險一卡”的運作機制。該運作方式是針對目前社會保險登記不統一、繳費基數不統一、機構分立、運作成本大、稽核工作量大等問題而提出的，目的是進一步提高參保單位和個人信息的透明性，降低運作成本，提高管理效率。如果單純就“五險合一”可能帶來的運作效率而言，其機制的先進性是不言而喻的，但任何先進的機制都必須存在于一定的條件下，先進性并不等于適用性，所以“五險合一”的先進性和有效性能否得到充分體現關鍵要看當前是否具備實行這一機制的現實條件。
由于溫州農民工、外來人員等各類靈活就業人員眾多，企業員工構成較為復雜，將各類企業和員工完全納入統一的社會保險制度，必然會遇到各種各樣的矛盾和困難。而“五險合一”意味著一旦參保則五險俱備，繳費負擔也是五險費率的合計，這實際上是政府社會保險政策的一項強制性供給，它的有效實施必須要與企業的社會保險需求有一定的契合度，如果脫離不同層次企業及參保人員對各險種的需求程度和負擔能力，僅以強制手段迅速全面鋪開“五險合一”未必會取得好的效果。當前形勢下實行“五險合一”至少存在以下四點障礙：
1、繳費基數不統一
按2006年度社保繳費標準，溫州企業職工基本養老保險用人單位月繳費比例為18%；職工個人最低月繳費工資基數調整為1005.6元，最高為5028元(去年最低為935元，最高為4674元)，繳費比例為8%；個體工商戶、自由職業者在上年全省職工月平均工資1676元的60%-300%范圍內選擇繳納，繳費比例統一為26%。機關事業單位工作人員基本養老保險月繳費工資基數統一為1900元。繳費比例為26%，其中單位24%，個人2%。顯然，繳費基數中既有工資總額，又有社會平均工資，不同勞動人群的繳費比例也不一樣，而在享受待遇上基本執行同一標準。這種制度的推行，必然會增加政府的后續負擔，“五險合一”的制度執行也欠規范。
2、保險對象不統一
溫州企業員工既有本地的又有外來的，既有城市的，也有農村的，對于大部分外來人員和農民工而言，社會保險還比較遙遠。目前溫州農民工社會保險參保率普遍偏低，在“五大社會保險”中，除工傷保險已有相當數量的農民工參加外，養老保險的總體參保率僅為15%，醫療保險的平均參保率為10%左右，失業保險、生育保險，目前仍與絕大多數農民工無緣。而在參保者中保險關系中斷和退保又占很大比例。對于農民工而言，參保的主要障礙在于社保制度門檻高、轉移難。
農民工收入普遍偏低，打工主要為解決近期的糊口問題，還沒有能力顧及未來的養老問題，尤其是在參保過程中出現了一些雇主為繳費而降低農民工當前的工資收入的現象，進一步降低了農民工自身收益，近期生活都難以保障。 
另外，現行的養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁。在轉接問題上，由于溫州養老和醫療等主要社會保險制度被分割在2000多個統籌單位，多在縣市級統籌內運行，各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通，養老保險關系無法轉移接續。按照國家現行規定，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶，不轉移社會統籌資金，城鎮職工的社會保險關系因此難以落實，而農民工的社保關系轉移則更為困難。如果不能實現轉移接續，多數農民工參保很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農民工的養老問題排除在。對于農民工而言，現行社會保險制度也無實質意義可言。  綜上所述，現行體系缺乏對更多群體的兼容性，在面臨更多群體保障需求時，制度缺位的問題暴露無遺。
3、“五險合一”對企業社會負擔的突然加重
私營企業本是游離于社會保險制度之外的，而“五險合一”的實行意味著私營企業的社會保險負擔由零直接企業上升到工資總額的30％，這種成本的陡然增加對以勞動密集型為主的私營企業競爭力不能說影響不大。而由于企業繳費基本都進入社會統籌帳戶，個人帳戶全部由員工個人繳費，這種個人帳戶偏小地制度設計使企業繳費更多地體現為社會貢獻，對企業員工而言，參保的激勵作用極為有限，所以企業及員工的參保積極性都受到一定打壓。此外，前文曾提到的保險項目與企業需求的差異性也直接妨礙了“五險合一”的推行。因此，對于這種費用高又缺少項目選擇權利的“五險合一”制度，在企業遇到阻力也是必然的。
4、統一信息平臺的欠缺 溫州市區社會保險管理信息系統基本實現了數據的集中，初步建成了統一申報、統一征繳、統一管理的“五險合一”的社保信息管理系統。但由于社會保險征繳和管理分別由地稅部門和社保部門負責，而這兩個部門之間的信息系統設計與開發并未實現完全對接，導致“五險合一”僅停留在征繳環節上，距離真正的“五險合一”還有段距離。
（四）硬性擴面可能帶來負面影響
在社會保險供求差異較大的情況下，一味加大參保的強制力度可能會引發私營企業及其員工經濟行為的扭曲，并削弱制度效果，對經濟發展、社會和諧產生負面影響。表3、表4是有關私營企業及員工在現有制度層面下的參保反應的調查結果：
表4   企 業 參 保 后 的 經 濟 反 應
 單 位：% 企業參保反應 對企業決策無重大影響 降低員工薪水 減少或停止招工 不確定 認同企業比重 50.0 18.6 21.9 9.5 表4反映出一半左右的企業認為參保不會對自身的經濟行為產生大的影響，也就是說社會保險的經濟影響是中性的，這當然是一種較為理想的狀況。但是也有近一半的企業行為因參保而發生了一定程度的扭曲，其中21.9%的企業將減少或停止招工以應對社會保險帶來的成本上漲壓力，另有18.6%的企業會降低員工薪水，將社會保險成本直接轉嫁至員工身上，這對于擴大就業、提高整體經濟效益顯然是不利的。 表5   員 工 參 保 后 的 經 濟 反 應

單位：% 員工參保反應 工作積極性提高 對工作效率無影響 工作積極性下降 辭職 發生的認同率 21.0 49.0 26.7 3.3
表5顯示，近一半的私營企業員工的經濟行為不會受到參保的影響，另有21%的員工會因參保而提高工作積極性，可見社會保險對員工的正面激勵作用是比較大的，但是也有26.7%的員工表示參保將會導致工作積極性的下降，甚至有3.3%的員工會因參保而辭職。通過對員工戶籍與參保反應的交叉分析，發現參保后工作積極性下降甚至辭職的員工以浙江省和溫州地區員工居多，占全部員工的84.3%，是省外來浙員工的5倍多，反映當地員工社會保險觀念的淡薄和抵觸。
四、建立與溫州企業經濟發展水平相適應的新型城鎮社會保險制度    （一）協調好社會保險擴面與企業競爭力之間的關系
社會保險制度的可持續性建立在企業的可持續性基礎之上，企業競爭力的提升將為社會保險制度的發展提供更為廣闊的空間?？傮w上講，溫州目前的社會保險制度缺少應有的激勵機制，企業負擔過重，制度收益不明顯，企業競爭力受到一定影響，要實現二者的和諧發展就必須建立與現階段私營企業特點相適應的社會保險制度。
1、樹立正確的社會保險理念 改革開放以來，溫州社會保險制度改革方案已進行過多次修改與完善，但始終以實現社會保險基金的收支平衡為主要目標，社會保險制度的擴面也大多被看作是增加社會保險資金來源、解決社會保險支付危機的主要手段。在私營企業看來，加入社會保險制度多半是為了給國有企業改革配套，解決國家財政困難，而社會保險本身所具備的創造經濟發展的穩定環境、保障人權等基本功能反倒被弱化了。至于如何尋求社會保險制度建設與企業競爭力之間的平衡點，始終沒能成為社會保險制度設計者重點考慮的問題之一。這種單純以國家宏觀利益為單一目標的建制理念已經對社會保險制度的建設產生消極影響，擴面不利、激勵殘缺等問題的產生都與社會保險理念的偏頗存在必然聯系。分析一再表明，社會保險制度的可持續發展必須建立在企業微觀目標實現的基礎上，必須處理好社會保險繳費中“需要”、“應該”與“能夠”三者之間的關系，才能實現滿足企業發展和社會保險資金供求平衡的微、宏觀協調發展的良性循環。
社會保險作為一項扶弱濟貧、促進社會整體和諧與健康發展的重大社會工程，其社會、經濟意義是極為深遠的，它本身就應該是每個公民所享有的基本權利，而為全民提供社會保險則應是國家的當然責任。國家向每個公民、企業征繳社會保險費也是為了這個目的服務的，因此國家的社會保險建制理念必須摒除其單純為某項經濟改革配套、單純為應付社會危機而服務的誤區。而每個企業、每個人都有權利加入到社會保險制度中來，以最大限度地降低社會風險帶來的威脅。當然，向社會保險制度供款也應成為每個企業、每個公民的義務。因此，社會保險制度的建設應著重突出其體現社會的人文關懷、和諧發展的理念，這一目標本身就具有強大的激勵企業、個人的社會責任感的作用。
2、社會保險功能的合理定位
社會保險功能的定位直接涉及社會保險水平的高低，而社會保險水平則是確定社會保險繳費水平的關鍵因素。一般來說，社會保險的功能可劃分為三個層次：緩解社會貧困是社會保險的基本目標；然后是保障收入的穩定；最高層次才是實現社會公平。這三個層次功能的發揮是與不同的經濟發展階段相適應的。從社會福利的歷史發展角度看，緩解貧困是政府首先介入的領域。其后，隨著經濟發展，收入保障成為政策重點。只有在社會經濟進一步發展之后，收入再分配和社會公平才被提上議事日程。中國目前的社會保險目標主要定位為收入穩定，對社會保險的收入再分配功能也比較重視，但社會保險的基本功能緩解貧困卻遭受一定的忽視。而溫州目前正面臨著人口老化、社保資金吃緊的巨大壓力，企業由于激烈的市場競爭也使得供款能力大大受限，在這種情況下，將社會保險定位為收入穩定并且強化其收入再分配功能就顯得不切合實際了。經濟上具有可行性的政策選擇應當是：實行低繳費、低保障，真正發揮社會保險的社會安全網作用，讓能夠自立的社會群體最大限度地自立，從而達到利用最低的經濟成本保障社會安定的社會保險政策，以確保實現經濟發展的中心目標。
3、保險責任的合理分擔
中國目前社會保險供款主要由企業和個人分擔，財政負責兜底，其中企業的繳款比重較大。但由于三者在社會保險制度中的具體責任和分工模糊不清，因而在實際運行中易造成責任的互相推諉。在政府方面，財政負擔在持續擴大，但并未固定化、比例化，而是表現為臨時救急，政府責任到底有多大仍處于模糊狀態；在企業方面，不同地區、部門、行業的企業承擔著不同的繳費責任，即使是同一地區，也因參保和未參保而表現出負擔的畸重畸輕，即便都按統一標準參保，也會因繳費基數的不規范，使名義工資與實際工作相差懸殊，所負責任事實上并不一致。社會保險經辦機構核定的繳費工資總額約為統計工資的90%，而統計工資又只相當于實際工資總額的77%。這種責任的模糊化和不平等正嚴重地損害著企業參保的積極性和主動性，妨礙了公平競爭市場經濟環境的形成。    另一個急需明確各方責任的重大問題是，社會保險制度的轉制時期的歷史債務究竟應如何分擔、化解的問題。溫州目前做法是將養老保險的現實責任與歷史責任混在一起，統一由目前的統帳結合模式加以解決，而各方應承擔多大責任，遲遲不見明確規定，從而導致老帳侵蝕新帳等問題層出不窮，嚴重挫傷了企業的繳款積極性。迄今為止，對歷史債務的償還問題還停留在理論學術界的討論層面，雖然國家也在通過財政支出結構來不斷擴大財政投入，同時通過國有股減持等措施對養老保險收支缺口進行補償，但如何認定并消化這種歷史債務卻始終沒有明確的政策界定，歷史債務的數額與償債時點至今不明。因此，當務之急是盡快明確各方權利、責任，合理分工，已使企業的社會保險繳費率降至合理限度內，這是實現社會保險激勵機制的前提。
4、企業支出結構的合理調整
研究企業社會保險負擔的承受能力必須綜合考慮企業的總體稅費負擔和支出結構。溫州企業目前的整體稅負水平較高，其中增值稅稅率達23%（國外為20%），所得稅稅率為33%（美國為15%—30%的四級超額累進制），且稅基較大，基本不作扣除。除此以外，企業還負擔著數額龐大的行政事業收費，在這所有負擔中尚未包括社會保險。這種情況下，要求企業承擔主要的社會保險責任的確困難較大，因此要增強企業的社會保險負擔能力，必須從企業稅費的總體負擔入手，通盤考慮，適當降低企業其他稅費負擔，或是給予適當減免優惠，才能為企業社會保險負擔能力讓出適當空間。溫州市以前曾對私營企業征收過地方性養老保險基金，該基金按企業銷售額的5%強制征收，由于該費用的征收缺乏法律依據，且以銷售額為基數，未與職工個人的社會保險權益相聯系，在征收中很難起到激勵作用。從2001年起，溫州勞動和社會保險局開始以企業的社會保險繳費來沖頂以前的地方性養老保險基金繳費，以吸引私營企業參保，收到了一定成效。因此，對企業稅費結構進行合理調整以增強企業的社會保險負擔能力，應是一條行之有效的現實選擇。
5、調整帳戶設置，強化社會保險待遇與繳費貢獻的對等    當前社會統籌帳戶比例過大，主要是因為其承擔了較大的化解歷史債務的責任。隨著社會保險歷史債務與現實責任的進一步劃清，社會統籌帳戶的比重應該可以降到適度比重。若是國家在歷史債務的問題上承擔較大責任，且統籌帳戶的社會保險功能僅定位在保障基本生活的目標上，則企業的統籌帳戶繳費率將有較大的下浮空間。事實上，溫州現有的統賬結合模式中的統籌層次很近似于世界銀行所倡導的三層次社會保險體系中的第一個層次，即普遍性的公共養老基金部分，而個人賬戶部分則應屬于企業年金的范疇，只是溫州在此基礎上又提出了一個企業年金層次。從這個角度來講，溫州企業實際上已經承擔了公共養老負擔，并已在某種程度上建立了企業年金層次的社會保險。如果把目前統帳結合模式中的個人帳戶看作是企業年金的話，對企業和個人的投入激勵將會大大增強。
（二）探索建立靈活就業人員社會保險制度
１．基本原則和制度模式
靈活就業人員社會保險要根據靈活就業人員的就業形態多變、勞動關系松散、勞動報酬低微、著眼當期利益等特點，在制度安排上體現“低繳費、低待遇、開放式、廣覆蓋、可持續”的原則，構建統一平臺上的多層次社會保險制度。
能夠建立一個全國統一的社會保險制度當然是最好的選擇。但在溫州目前經濟發展水平參差不齊的前提下，單純用一個統一制度去統領各個層面還不夠現實。溫州目前社會保險制度以國有企業為主體建立起來，但若是將其簡單套用到以農民工為主體的私營企業身上，可能會由于觀念以及負擔能力的較大差異而妨礙這些企業參保?，F實的做法應該是盡快建立一個社會保險制度的低水平繳費平臺，實行社會統籌方式強制性繳費，但平臺功能僅限于保障基本生活，在此基礎上建立符合各企業特點的多層次社會保險模式，在項目設計上給企業一些靈活選擇的余地，使社會保險在供給和需求上更加貼近企業實際情況，激勵企業參保的積極性。    對私營企業而言，由于發展層次參差不齊以及在吸收就業上的特殊功能，社會保險制度建設的原則也應該增強制度設計的靈活性，降低繳費率，減輕私營企業參保負擔，給企業的積累和發展創造更大的利潤空間。在國外，企業規模較小的企業通常不被列入社會保險覆蓋的范疇之內，溫州也應適當參考國際經驗。針對大部分私營企業外來從業人員較多、利潤空間較小的特點，溫州可以借鑒其他省市的社會保險創新辦法，盡量避免社會保險擴面對私營企業競爭力造成的過大沖擊。比如，2001年8月北京市勞動和社會保障局發布的《北京市農民工養老保險暫行辦法》規定的方案，其主要特點是企業、黨政機關、事業單位及城鎮個體工商戶與之形成勞動關系的農民工同當地城鎮戶籍的企業職工，按同樣比例但不同基數（農民工以上年度全市職工月最低工資標準為基數）繳納城鎮企業基本養老保險費，按不同辦法計發基本養老金（農民工的基礎養老金按其累計繳費年限滿12個月及以后每滿1年的不同比例領取）。2002年4月上海市政府常務會議通過的《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》規定的方案，其主要特點是國家機關、社會團體、企業、事業單位、個體經濟組織使用的外來從業人員和無單位的外來從業人員與當地城鎮戶籍企業職工“按不同辦法繳納養老保險費（用人單位以其使用的外來從業人員的總人數乘以上年度全市職工月平均工資的60％為基數，按12.5％繳納綜合保險費，其中5個百分點用于老年補貼），按不同辦法計發養老金（委托商業人壽保險公司運作和支付，每連續繳費滿1年可獲1份老年補貼憑證，在其年滿法定退休年齡時再憑證一次性兌現老年補貼）。現在成都市也基本上實施這一模式。2006年6月，寧波出臺的《寧波市職工低標準養老保險暫行辦法》也充分體現了低門檻進入低標準享受的原則，將企業中月平均工資低于上年全市職工月平均工資60%以下未參加職工基本養老保險的職工、本市城鎮個體工商戶雇主及其雇工、城鎮自由職業者等都納入參保范圍。這些政策的出臺都為減輕企業社會保險負擔進行了有益探索，盡可能減少了改革成本。
2、按照不同社會保險項目的需求強度分層次擴大社會保險覆蓋面    在私營企業員工目前收入較低，繳費能力較差，維持現期生活尚且困難的情況下，對養老等未來效用不可能形成強烈的現實需求，繳費不但違背其意志而且也超出了其經濟承受力。因此，對這部分員工就應該盡量降低其社會保險繳費率，并設立繳費下限，防止出現低收入者社會保險負擔過重的局面，在保障功能上只要實現社會最低生活保障線標準就可以了。在保障項目上，也不必“五險俱全”，滿足私營企業員工在工傷和醫療保險上的需求應是當務之急。國務院針對農民工及流動人員特點，提出了“抓緊建立外出務工農民的工傷、大病醫療保險、積極探索養老、失業保險”等政策指導方針。所以不同員工應采用分層分批的的辦法逐步擴大社會保險制度覆蓋范圍。
比如對于外來工中勞動關系比較穩定的技術工人、技術骨干，其社會保險可以跟城鎮當地職工并軌考慮，享受同等待遇；而對于短期務工或者流動性比較大的外來工，可以優先考慮工傷和大病保險，養老保險可采取"低進低出"的辦法擴大覆蓋面，企業的繳費率可以適當降低到10%。目前開展農民工的大病醫療保險，著重要保當期住院醫療。同時，為切實降低用人單位和農民工本人的負擔，農民工大病醫療保險單獨管理，根據農民工大病發病率實行低費率，不承擔國有企業職工的歷史債務，費率一般控制在2％以下，農民工本人可不繳費。
3、針對私營企業員工流動性較強的特點，可對私營企業員工參保實行一年的等待期，即員工必須在原企業工作一年后才可以正式進入社會保障制度，其上一年的繳費可在第二年時補繳，這樣就可以有效避免員工的頻繁流動給企業參保造成的困難，也相應增強了社會保障制度穩定員工隊伍的作用。就國際經驗而言，對流動率較高的人群是不予保險的。當然加強社會保險賬戶的可攜帶性，也是適應人員流動、增強人員參保積極性的措施之一。養老保險的轉移問題，可以通過全國聯網的社會化管理方式來解決，也可以借助商業保險渠道來實現養老金的社會化發放，由養老保險基金管理部門將社會化發放養老金委托給專門的商業機構進行操作。
4、在養老保險賬戶設計上，應適當加大個人賬戶的比重，通過權責對等來激勵企業和員工的參保積極性。但這種調整的前提是由政府承擔大部分制度轉軌成本，只有這樣企業的社會統籌賬戶繳費率才能下降，個人賬戶才可能做大，否則個人賬戶的擴張只能導致更大規模的統籌賬戶收支缺口和個人賬戶空賬，企業繳費率無法有效下調。因此，盡快剝離歷史欠賬是減輕企業負擔，促進企業競爭力提升的重要措施。
當然，加強社會保障制度宣傳、提高私營企業及員工素質、提高社會保險投資收益率、增強公眾對社會保險的制度信心等也是提高制度激勵功能的有效措施。總之，當社會保險成本在私營企業的經濟承受范圍之內，并較好實現人力資源激勵功能的條件下，社會保險將有利于企業競爭力的調整和培育。