民建湖州市委會(huì)
耕地的高效利用，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。今年中央一號(hào)文件明確提出，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，要切實(shí)提高耕地質(zhì)量，強(qiáng)化和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約、集約用地，加快實(shí)施沃土工程，積極支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。中央的這一重要指示，為我市重視土地資源的利用，積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向。
得天獨(dú)厚的自然生產(chǎn)環(huán)境，構(gòu)成了湖州“絲綢之府、魚米之鄉(xiāng)”的資源基礎(chǔ)，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一優(yōu)勢(shì)得到了充分的發(fā)揮。但改革開(kāi)放二十多年，湖州農(nóng)業(yè)沒(méi)有能夠與工業(yè)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，而且在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮的同時(shí)，耕地等自然資源優(yōu)勢(shì)卻日益削弱，各種矛盾日益顯現(xiàn)，其中最根本的是耕地資源的低效利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)要求之間的背離，制約著農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要我們作深入分析，因地制宜地提出解決問(wèn)題的具體思路和方法。
一、當(dāng)前農(nóng)村耕地的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題 
以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，人多地少以及土地分散經(jīng)營(yíng)仍是我市農(nóng)村耕地呈現(xiàn)出來(lái)的最主要特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年我市耕地總面積為215 04萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口人均耕地1.60畝；其中，家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為181.87萬(wàn)畝，占全部耕地的84.57%；實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地面積35.01萬(wàn)畝，占全部耕地面積的16.28%。其次，土地肥沃，精耕細(xì)作。良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境，使我市農(nóng)業(yè)一直處于相對(duì)較高的發(fā)展水平上，并且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和工具的改進(jìn)，勞動(dòng)強(qiáng)度持續(xù)降低，勞動(dòng)生產(chǎn)力大大提高。┈
近年來(lái)，隨著二三產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，耕地作為農(nóng)民賴于生存的基本生產(chǎn)要素，也發(fā)生了一些新的變化，顯現(xiàn)出一些新的情況。
一是農(nóng)民對(duì)土地的依賴度大大降低，耕地拋荒時(shí)有發(fā)生。2006年我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入為2901.44億元，其中農(nóng)業(yè)收入為45.5億元，僅占1.57%，家庭工商業(yè)是農(nóng)民致富的根本途徑，打工掙錢是現(xiàn)在農(nóng)民最主要的現(xiàn)金收入來(lái)源，大量勞動(dòng)力已經(jīng)實(shí)際轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的副業(yè)。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部平原地區(qū)，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比較效益低，承包田（地）的耕種僅為滿足自家消費(fèi)，當(dāng)農(nóng)民在觀念上已普遍接受進(jìn)糧店買米、去市場(chǎng)買菜的時(shí)候，耕地的季節(jié)性拋荒甚至全年拋荒就不足為奇了。
二是耕地污染依然嚴(yán)重，地力受損，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量劣化仍在繼續(xù)。農(nóng)村污染主要源于家庭工業(yè)“三廢”排放以及農(nóng)業(yè)面源污染，近年來(lái)雖然采取了一定的措施進(jìn)行治理，但成效不大。農(nóng)村工業(yè)快速發(fā)展且分散經(jīng)營(yíng)，即使達(dá)標(biāo)排放，污染物總量仍在不斷增加，而農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)脆弱，極易受到污染，近年工業(yè)污染影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的事件時(shí)有發(fā)生。另外，大量使用化肥、農(nóng)藥，造成農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，直接影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，以至于出現(xiàn)只吃陳米不吃新米、只吃東北米不吃本地米的情況。
三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總體處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏合理規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo)。統(tǒng)計(jì)表明2006年全市耕地流轉(zhuǎn)總面積35.59萬(wàn)畝，占全部耕地的17.55%。從絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的耕地面積已不是一個(gè)小數(shù)，而且還在逐年增加；但從規(guī)范運(yùn)作上看，耕地流轉(zhuǎn)仍處于探索階段，到目前為止，政府尚未出臺(tái)統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)，用以規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)行為。事實(shí)上，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的耕地流向特征十分明顯，流轉(zhuǎn)的主要去向是水產(chǎn)魚業(yè)養(yǎng)殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉(zhuǎn)給傳統(tǒng)的糧、油、桑種植大戶不多。實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些矛盾，例如因轉(zhuǎn)讓手續(xù)不全或合同不完整而使相關(guān)各方產(chǎn)生糾紛；因承包經(jīng)營(yíng)虧損農(nóng)民沒(méi)有拿到或部分沒(méi)有拿到轉(zhuǎn)讓費(fèi)；因毀田養(yǎng)魚或毀田種苗使得轉(zhuǎn)包期滿后土地肥力大大受損，以至于無(wú)法正常恢復(fù)耕作等等。另外，到2006年底，全市僅有五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，全市還沒(méi)有建立起一家農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)去裁決土地承包中發(fā)生的糾紛事件。
四是耕地保護(hù)措施執(zhí)行不力，農(nóng)村非農(nóng)占用耕地管理尺度松緊不一。農(nóng)民在住宅建設(shè)、家庭工業(yè)廠房建設(shè)審批等方面，村級(jí)組織及土地管理部門沒(méi)有完全按政策要求把好關(guān)，建設(shè)用地、建房超面積指標(biāo)價(jià)格不一，手續(xù)不全，控制力度不大。在農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，一些地方農(nóng)村宅基地卻大大增加，同一村莊內(nèi)，擁有新舊二處住宅的農(nóng)民絕非個(gè)別。

二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)耕地的客觀要求 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以說(shuō)就是對(duì)耕地資源的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和利用，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)同樣如此。（一）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)首先是規(guī)模農(nóng)業(yè)，而規(guī)模農(nóng)業(yè)最直接的體現(xiàn)是耕地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。無(wú)論是農(nóng)業(yè)水利化水平的提升、農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，還是農(nóng)業(yè)科技的深化利用，都是以耕地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)為前提。（二）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)同時(shí)又是效益農(nóng)業(yè)，而效益農(nóng)業(yè)最重要的是因地制宜，宜種則種，宜養(yǎng)則養(yǎng)，并提高單位土地的出產(chǎn)率。這就需要用科學(xué)的態(tài)度編制土地資源利用規(guī)劃，指導(dǎo)各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方向；用科學(xué)的方法指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式， 鼓勵(lì)和支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實(shí)施科學(xué)種田。（三）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)而且還應(yīng)該是生態(tài)農(nóng)業(yè)，生態(tài)農(nóng)業(yè)需要大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，以控制農(nóng)村耕地面源污染及工業(yè)污染，保持并不斷提高耕地質(zhì)量，繼而保證和提高農(nóng)產(chǎn)品的安全和質(zhì)量水平。

三、幾點(diǎn)建議
“十一五”及今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，我市的城市化、工業(yè)化進(jìn)程還將進(jìn)一步加快，一方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地仍將避免不了通過(guò)征用農(nóng)村土地來(lái)保障，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移將更加徹底；另一方面，國(guó)家仍會(huì)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要求在確保耕地保有總量的同時(shí)，大力提高耕地利用效率。可以設(shè)想，若干年以后，我市農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)及農(nóng)村土地使用權(quán)制度，必將受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，農(nóng)場(chǎng)式的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)將是未來(lái)我市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。為此，我們提出如下建議。
（一）以農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，探索農(nóng)村土地制度改革新路子。雖然現(xiàn)階段，我國(guó)土地制度不存在私有制問(wèn)題，但為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,農(nóng)村土地制度改革是政府農(nóng)村工作中需要積極面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。二十多年前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，著眼于解決農(nóng)民吃飯問(wèn)題，所以去正視和破解農(nóng)民個(gè)體利益難題，獲得了成功；今天的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，著眼于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，必須突破土地分散經(jīng)營(yíng)的規(guī)模限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而能夠快速集聚包括土地、資金、勞動(dòng)力在內(nèi)的各項(xiàng)生產(chǎn)要素。只有企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，才有可能實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；只有企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，才有條件發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)；也只有企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，才能最終實(shí)現(xiàn)效益農(nóng)業(yè)。 以農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，就需要在新農(nóng)村規(guī)劃中統(tǒng)籌城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村布局，破解農(nóng)村耕地宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)難題；需要在培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)方面落實(shí)更加具體的鼓勵(lì)政策，建立有助于耕地資源有效流轉(zhuǎn)的合理機(jī)制；需要在增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，充分考慮農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)和要求。
（二）以規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中耕地高效利用的前提，我市大量農(nóng)業(yè)人口的實(shí)際轉(zhuǎn)移，則為此創(chuàng)造了條件。《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制，這一體制下的土地集中，只能通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地承包法在處理農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，提出了“依法、自愿、有償”的原則，符合當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際，也符合今后發(fā)展要求，而土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中種種問(wèn)題的出現(xiàn)，都源于缺乏組織指導(dǎo)和具體規(guī)范。因此，政府有關(guān)部門應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，從內(nèi)容合法、手續(xù)完備、合約公正、利益保障等方面加以規(guī)范，并通過(guò)普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織加以具體落實(shí)，建立并完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促使有限的耕地資源快速有序地向農(nóng)業(yè)企業(yè)以及種養(yǎng)能手集中。
（三）以編制農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃為基礎(chǔ)，指導(dǎo)因地制宜科學(xué)利用各類土地。科學(xué)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除了引進(jìn)、培育和推廣優(yōu)良品種，推廣成套農(nóng)業(yè)技術(shù)，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)等措施外，一個(gè)重要的前提是必須編制和實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃。因?yàn)槲沂猩絽^(qū)、丘陵、平原、水域兼而有之，氣候、土壤特點(diǎn)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣各不相同，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各有優(yōu)勢(shì)，只有發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃的導(dǎo)向作用，才能使各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做到宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)，避免盲目性。國(guó)家于2003年發(fā)布過(guò)《優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃》，我市也制訂了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)則，提出重點(diǎn)圍繞糧油、蠶桑、水產(chǎn)、畜禽、茶果、蔬菜、竹木花卉、綠色旅游八大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建成一批高標(biāo)準(zhǔn)的商品生產(chǎn)基地。但內(nèi)容過(guò)于原則，沒(méi)有區(qū)域布局規(guī)劃與之配套，操作性不強(qiáng)。 農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃的編制，需要在深入細(xì)致調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行專題研究，以確保其科學(xué)性。這一規(guī)劃的意義不僅僅在于引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜實(shí)行科學(xué)種田，而且還能從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)，正確引導(dǎo)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資方向，促使政府有針對(duì)性地扶持優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，以保障各類土地得到最充分的利用。
（四）以倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)為抓手，切實(shí)提高耕地質(zhì)量。發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，是防止面源污染，實(shí)施沃土工程，提高耕地質(zhì)量的根本出路；通過(guò)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的建立，實(shí)現(xiàn)能量與物質(zhì)的循環(huán)利用。我市農(nóng)業(yè)很早就出現(xiàn)了“桑基魚塘”、“稻草還田”等循環(huán)利用模式，但一直成效不大，沒(méi)有出現(xiàn)如余杭藍(lán)天生態(tài)農(nóng)業(yè)園和江山天蓬養(yǎng)豬場(chǎng)等成功實(shí)例。究其原因，主要是規(guī)模、效益和技術(shù)上的限制，沒(méi)有規(guī)模就不會(huì)有明顯的效益，沒(méi)有效益就很少會(huì)有人去實(shí)施。所以，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處于相對(duì)分散經(jīng)營(yíng)狀態(tài)之時(shí)，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)應(yīng)著重做好兩方面的工作：一是加強(qiáng)宣傳，示范推廣。近年來(lái)，我市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展迅速，種植養(yǎng)殖業(yè)都開(kāi)始具有一定的規(guī)模，他們具備了實(shí)施循環(huán)農(nóng)業(yè)的基本條件，但缺少政策推動(dòng)和技術(shù)指導(dǎo)。所以政府相關(guān)部門應(yīng)組織科技人員深入農(nóng)村基層進(jìn)行宣傳，并在不同領(lǐng)域中進(jìn)行選擇試點(diǎn)，總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)加以推廣，從而形成示范效應(yīng)。二是政策鼓勵(lì)、資金扶持。推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)，地方財(cái)政應(yīng)在增加農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的同時(shí)，預(yù)算安排專項(xiàng)資金，具體用于落實(shí)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)措施，并對(duì)實(shí)施農(nóng)戶實(shí)行直接補(bǔ)貼，讓農(nóng)民由此得到更多實(shí)惠，從而使循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式成為農(nóng)民的自覺(jué)選擇。
（五）以嚴(yán)格執(zhí)法為手段，保障農(nóng)村耕地的完整和有效利用。嚴(yán)格執(zhí)法首先體現(xiàn)在對(duì)耕地?cái)?shù)量的保護(hù)上。國(guó)家已提出目標(biāo)，到2010年末，全國(guó)耕地面積確保不低于18億畝，我市也應(yīng)提出具體目標(biāo)及落實(shí)措施，并規(guī)范土地管理執(zhí)法行為，杜絕因建房等非農(nóng)行為非法占用或毀損耕地；其次，應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性，保證各地新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃的有效性；還有，應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)村工業(yè)環(huán)保的執(zhí)法力度，積極治理并防止農(nóng)村工業(yè)企業(yè)對(duì)耕地的污染。只有是潔凈的耕地，才會(huì)有高效的農(nóng)田。