農(nóng)村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。近年來，在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的快速推進(jìn)下，原來單純依靠土地增量進(jìn)行發(fā)展的模式已難以為繼，新形勢(shì)下，必須要重視“盤活”農(nóng)村建設(shè)用地存量，向“土地存量”要“發(fā)展增量”。加快盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，有利于盤活鄉(xiāng)村閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的利用效率和服務(wù)水平；有利于“筑巢引鳳”，吸引打造規(guī)模化、特色化、高品質(zhì)代表未來發(fā)展方向的企業(yè)和項(xiàng)目，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；有利于促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。然而，基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)盤活農(nóng)村建設(shè)用地工作仍然存在盤活空間受限、盤活用途同質(zhì)化程度高、盤活方式單一等問題，需重視。
　　一、當(dāng)前的基本情況（以臺(tái)州市路橋區(qū)為例）
　　為緩解土地資源供需矛盾，路橋區(qū)從農(nóng)村土地綜合整治和低效建設(shè)用地再開發(fā)入手，以閑置農(nóng)房土地資源的高效利用為導(dǎo)向，讓“小”農(nóng)房撬動(dòng)“大”資源，積極培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)“美麗業(yè)態(tài)”，盤活閑置的宅基地和辦公用房、會(huì)堂、校舍等集體資源資產(chǎn)，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。2020年，該區(qū)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地約13000平方米，其中閑置宅基地183間、廠房2500平方米、辦公樓780平方米。2021年有意向流轉(zhuǎn)盤活的閑置農(nóng)房6134平方米。
　　二、當(dāng)前面臨的困難問題
　　一是存量建設(shè)用地盤活受法律政策硬性制約，盤活空間有限。2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))暫停實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中的6個(gè)條款，按照重大改革于法有據(jù)的原則推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。但是目前試點(diǎn)之外的大部分地區(qū)在盤活存量用地上仍然受到《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等條款的制約，存量建設(shè)用地盤活限制較大。
　　如路橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局反映，當(dāng)前全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫停實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的6個(gè)條款，路橋區(qū)未列入全國(guó)試點(diǎn)，改革中不能突破相關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)限制較大，只能在本村村民之間流轉(zhuǎn)，而且不能突破限額閑置，盤活利用空間非常有限。
　　如路橋區(qū)嶼前村村委會(huì)主任反映，雖然當(dāng)前政策法律支持農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式，流轉(zhuǎn)使用農(nóng)村存量建設(shè)用地，但流轉(zhuǎn)的范圍被嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，但這局限了農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活的廣度，該村在城郊結(jié)合部，因政策限制影響，不能滿足三產(chǎn)、新型經(jīng)營(yíng)體等利用，從而影響了農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活利用率。
　　二是部分用地存權(quán)屬爭(zhēng)議，影響盤活流轉(zhuǎn)和盤活獎(jiǎng)勵(lì)資金申請(qǐng)。宅基地權(quán)屬清晰與否是閑置農(nóng)房盤活利用和政策激勵(lì)的基礎(chǔ)和前提，而許多農(nóng)房建設(shè)年代久遠(yuǎn)，因歷史原因，諸多房屋存在權(quán)屬不清情況。加上部分農(nóng)民物權(quán)意識(shí)淡薄，對(duì)“產(chǎn)權(quán)證”價(jià)值和作用認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)確權(quán)認(rèn)證的主動(dòng)申請(qǐng)方面意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)房確權(quán)率低，影響到流轉(zhuǎn)和盤活工作。
　　如路橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局反映，該區(qū)部分閑置農(nóng)房為建設(shè)年代久遠(yuǎn)“無證房”，因種種歷史原因，加上部分農(nóng)民對(duì)確權(quán)認(rèn)證的主動(dòng)申請(qǐng)方面意識(shí)不強(qiáng)，該區(qū)宅基地及住房確權(quán)登記頒證未全面完成，部分閑置農(nóng)房權(quán)屬還不清晰，房屋存在權(quán)屬爭(zhēng)議，影響盤活流轉(zhuǎn)和盤活獎(jiǎng)勵(lì)資金申請(qǐng)。
　　如路橋區(qū)桐嶼街道坐應(yīng)村反映，該村在進(jìn)行閑置農(nóng)房盤活時(shí)，由于涉及盤活的10間房中有7間都是年久的老房子，沒有房產(chǎn)證、土地證等有效權(quán)證，給后續(xù)閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)和盤活項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)都造成很大的障礙。
　　三是部分閑置土地盤活利用成本高，盤活風(fēng)險(xiǎn)較大。目前我國(guó)部分農(nóng)村閑置土地即使地處山清水秀、空氣新鮮、風(fēng)景優(yōu)美之地，但往往遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，地理位置偏僻，周邊的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文體、商業(yè)服務(wù)、金融等公共配套設(shè)施也不齊全，生活配套較差。加上部分房屋質(zhì)量欠佳，房屋較為分散，成片利用難度較高，盤活利用條件不理想，盤活資本面臨前期投入高，后期收益難以保證的困境。
　　以路橋區(qū)為例，該區(qū)農(nóng)村閑置房屋多為磚木結(jié)構(gòu)，建造年份較久，完整度較差，部分破損嚴(yán)重，安全狀況堪憂。這些閑置房屋大多不能直接利用，需要投入大量資金進(jìn)行改建或大規(guī)模修繕，往往一間200平方米磚木結(jié)構(gòu)閑置房屋，需要在前期投入至少20萬(wàn)元進(jìn)行修繕改造才能滿足基本的盤活利用條件，提高了盤活資本的門檻和風(fēng)險(xiǎn)。
　　如路橋區(qū)蓬街鎮(zhèn)反映，該鎮(zhèn)南新市村的老街全長(zhǎng)700米，周圍大多是六七十年代的房屋，因年代久遠(yuǎn)，質(zhì)量欠佳，加上遠(yuǎn)離主城區(qū)，周邊的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文體、商業(yè)服務(wù)、金融等公共配套設(shè)施也不齊全，生活配套較差。因結(jié)構(gòu)與路橋主城區(qū)的十里長(zhǎng)街相似，2010年也有投資商來考察調(diào)研過，但最終考慮到前期投入成本和后期資本收益率放棄進(jìn)村盤活投資。
　　四是盤活方式較為單一，村集體、農(nóng)戶盤活效率不高、意愿較低。當(dāng)前閑置農(nóng)房盤活利用的主要方式為出租，一般由農(nóng)戶自行出租或委托集體統(tǒng)一出租，由于第三方一般不太傾向讓村民入股，合作開發(fā)、入股經(jīng)營(yíng)等方式較少，總體溢價(jià)不高。部分集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村，沒有能力自主開發(fā)村閑置用地，往往采取以上補(bǔ)下方式交給開發(fā)公司開發(fā)，但在利益分配上與開發(fā)商協(xié)商時(shí)間過長(zhǎng)，進(jìn)展相對(duì)比較緩慢。部分村民認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，考慮到通貨膨脹等因素，后期僅僅從租金上取得的收益太小，在與工商資本投資閑置農(nóng)房的合作洽談中，存在著投資商租賃意向價(jià)格與個(gè)別村民租賃期望價(jià)格差距較大的矛盾，對(duì)閑置農(nóng)房盤活參與意向較低。
　　如新橋鎮(zhèn)金良社區(qū)王某表示，有公司曾向其租賃205平方的農(nóng)房，但因?yàn)橥顿Y商提供的租賃意向價(jià)格僅為1.5萬(wàn)元每年，與其期望的3萬(wàn)元每年的價(jià)格差距達(dá)1.5萬(wàn)元，最終沒有出租。
如路橋區(qū)水濱村反映，該村已盤活農(nóng)房30間，約3000平方米，其中農(nóng)戶自行出租占10.8%，委托集體統(tǒng)一出租占89.2%，目前已入駐的農(nóng)家樂開發(fā)商表示，因擔(dān)心利益分配糾紛等原因，不考慮讓村民入股，進(jìn)行合作開發(fā)。
　　五是單一的政府土地收儲(chǔ)機(jī)制，導(dǎo)致土地開發(fā)商引入難。按照現(xiàn)行的土地收儲(chǔ)機(jī)制，更新改造地塊需要先由政府收儲(chǔ)，形成“凈地”后再公開出讓，由競(jìng)得土地的公司進(jìn)行開發(fā)，原土地權(quán)利人很難獲得相應(yīng)的土地增值收益，從而影響了其參與開發(fā)的積極性。而對(duì)于地方政府，由于低效用地和閑置土地的開發(fā)存在著周期長(zhǎng)、所需資金大、開發(fā)成本高、協(xié)調(diào)任務(wù)重等問題，多數(shù)地方政府更傾向于占用新增建設(shè)用地，而對(duì)盤活利用存量土地的積極性不高。存量土地依靠單一的政府收儲(chǔ)后再出讓的盤活方式，還需要進(jìn)一步完善。
　　以路橋區(qū)螺洋街道上保村為例，該村于2016年拆除違建后，空出80畝土地至今未被開發(fā)利用。近兩年，區(qū)國(guó)土、發(fā)改、環(huán)保等多個(gè)部門一直在設(shè)計(jì)協(xié)商，但此塊土地投資巨大，所需資金超2個(gè)億，依舊難以形成統(tǒng)一意見，更難啟動(dòng)招商引資。
　　六是盤活用途同質(zhì)化嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展能力弱。當(dāng)前全國(guó)大部分農(nóng)村的建設(shè)用地盤活缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，盤活方式仍然較為低級(jí)，從目前盤活情況看，主要以發(fā)展民宿或農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為主，風(fēng)格樣式和發(fā)展定位存在同質(zhì)化問題，特色不明顯，在有限的休閑旅游需求下，會(huì)造成無序競(jìng)爭(zhēng)，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。
　　如路橋區(qū)桐嶼街道的春澤社區(qū)、螺洋街道的水濱村、新橋鎮(zhèn)的金良社區(qū)等重點(diǎn)村，今年計(jì)劃開展閑置農(nóng)房盤活，盤活面積約為2500平方米，基本用作民宿、農(nóng)家樂，形式較為單一，缺乏康養(yǎng)、文創(chuàng)、電商等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，難以形成產(chǎn)業(yè)鏈與規(guī)模效應(yīng)，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。
　　三、意見建議
　　一是適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加試點(diǎn)地區(qū)，便于各地享受到政策紅利，減少盤活限制。同時(shí)在非試點(diǎn)地區(qū)，可按照促進(jìn)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)利用的原則，適當(dāng)放寬相關(guān)政策、法律法規(guī)，在合法的前提下，給予收回閑置土地、征收土地及流轉(zhuǎn)土地以一定的自由度，不斷推進(jìn)農(nóng)村存量建設(shè)用地的挖掘利用和高效配置，有效提高土地要素市場(chǎng)周轉(zhuǎn)率和利用率。
　　二是加快產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記。制定完善對(duì)地區(qū)的產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記考核辦法，加快推進(jìn)各地農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰相關(guān)用地產(chǎn)權(quán)歸屬，確保盤活利用閑置農(nóng)房合法合規(guī)，使農(nóng)房的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃符合規(guī)范，規(guī)避流轉(zhuǎn)雙方的法律風(fēng)險(xiǎn)，保障雙方的合法權(quán)益。同時(shí)多形式加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民物權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)其主動(dòng)申請(qǐng)確權(quán)認(rèn)證的積極性，提高農(nóng)房確權(quán)率。
　　三是完善市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)作用，引導(dǎo)鼓勵(lì)各地搭建市場(chǎng)化合作平臺(tái)，探索農(nóng)村集體土地直接作價(jià)入股的合作模式，村集體或農(nóng)戶個(gè)體按照“保底+收益分配”模式獲得股權(quán)收益，開拓農(nóng)戶長(zhǎng)效增收渠道，提高村集體、農(nóng)戶盤活用地積極性。完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，深化農(nóng)村宅基地制度改革，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，以多種方式盤活存量土地和低效用地。
　　四是加強(qiáng)政策扶持力度。出臺(tái)專項(xiàng)扶持政策，對(duì)開展農(nóng)村存量用地規(guī)模盤活的鄉(xiāng)村給予專項(xiàng)資金政策扶持，幫助其加速完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文體、商業(yè)服務(wù)、金融等公共配套設(shè)施和生活配套設(shè)施，改善盤活利用條件，提升對(duì)盤活資本的吸引力。引導(dǎo)政府融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等加大支農(nóng)力度，擴(kuò)大對(duì)盤活用地村莊的扶持資金規(guī)模，減輕其盤活資金壓力。
　　五是優(yōu)化土地收儲(chǔ)機(jī)制。針對(duì)低效用地和閑置土地的開發(fā)，優(yōu)化當(dāng)前單一的政府土地收儲(chǔ)機(jī)制，適當(dāng)考慮返回貨幣補(bǔ)償?shù)牟糠仲Y金。讓地方通過通過土地開發(fā)，收取合理的經(jīng)營(yíng)收益和管理費(fèi)用，提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)地方對(duì)于盤活利用存量土地的積極性，減輕地方盤活低效用地和閑置土地的資金壓力。
　　六是加強(qiáng)盤活頂層設(shè)計(jì)。依照產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略嚴(yán)格土地用途管制，拓寬農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)后用途，防止實(shí)際運(yùn)行中同質(zhì)發(fā)展、無序競(jìng)爭(zhēng)，保證規(guī)劃切實(shí)落地。將盤活閑置農(nóng)房和農(nóng)村土地制度改革任務(wù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體培育試點(diǎn)等相結(jié)合，發(fā)揮政策合力，鼓勵(lì)社會(huì)資本立足地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，利用閑置農(nóng)房發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)旅、康養(yǎng)、文創(chuàng)、電商等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)精品化發(fā)展。