車曉端:關于加快城鄉居民社會醫療保險制度整合的建議
發布時間：2011-04-20 09:02:34
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2007年，全國啟動城鎮居民醫療保險改革試點，我國社會醫療保險制度實現了制度層面的全覆蓋。從近幾年的實踐看，各項制度運行正常，覆蓋面日益擴大，保障水平逐步提高，為實現全民健康保險奠定了基礎。然而，由于制度分屬不同部門經辦管理，制度之間缺乏銜接與協調，出現了參保群體間待遇攀比、重復參保等現象，造成財政重復補助、重復建設和社會資源浪費。根據城市化和社會醫療保障體系發展的趨勢，按照社會醫療保障制度公平性、可持續性和資源優化配置的原則，基層各部門意見逐步一致趨向資源整合。
一、主要問題
1．醫保領域多頭管理、分而治之
為做好醫保管理工作，勞動保障部門設立了社會保險事業管理局，在鎮（鄉、街道）另設了勞動保障所；衛生部門設立了新型農村合作醫療管理中心，在鎮（鄉、街道）另設了“合醫辦”；而民政部門內設的社會救助福利處，承擔了醫療困難救助工作。這種不同部門分而治之的管理體制，使“4+1”醫療保障體系中職能相近、內容相關的五項工作，都有了各自的信息管理系統、各自的財務管理系統、各自的經辦機構等，既有效推進了工作開展，也存在不容忽視的弊端。如不利于城鄉人員合理流動、不利于政策之間相互銜接等，還相對增加了行政管理成本。
2．醫保資源部門分割、無法共享
由于不同部門對醫保工作分而治之，除管理機構重復設置外，還出現政府會議重復召開、管理經費重復預算、制度政策重復出臺、醫療監管重復開展等眾多醫保資源重復建設現象。特別是醫保基金分散管理、分開列支，違反了 “大數法則”原理，利用效率相對低下，運行風險相對較大，沒有發揮出最大的經濟和社會效益。以南方某市區為例，由于參保群體不同，目前“新農合”政策規定的籌資標準為每人430元，其中個人繳納135元，財政補助295元，而由于城鎮居民（成年人）參保人數較少，社會保險的“大數法則”作用無法體現，它的籌資標準已高達1000元，就這樣其城鎮居民（成年人）單獨的醫保資金還出現虧損。
3．醫保政策城鄉多元、復雜繁瑣
現行的醫保政策由參保類型確定。因此，籌資標準的差異性和補償待遇的復雜性，導致了政策誤解和待遇攀比。如城鎮居民醫保和“新農合”在人均籌資、個人繳費、財政補貼三方面的差異較大，而實際享受的補償標準卻基本一致，使不同參保群體產生了財政補貼標準不公、多繳費吃虧的思想。同樣以南方某市區為例，“新農合”政策規定的籌資標準為每人430元，其中個人繳納135元，財政補助295元；雖然市區城鎮居民（包括未成年人）醫療保障的平均籌資水平只有320元（政策規定：成年人籌資人標準為1000元，未成人繳費標準為150元），），但由于城鎮居民（成年人）部分的籌資標準已達1000元，其中城鎮居民個人需繳納300元或400元（以60周歲分檔），遠高于“新農合”的個人繳費標準，而醫保待遇基本一樣，客觀上造成了不同群體醫療保障的不公。
4．醫保類型交叉重疊、重復參保
現行的參保類型主要以就業、戶籍、年齡來確定，但戶籍標準具有歧視性，年齡標準造成制度風險范圍有限，加上人員身份的多重性、工作生活的流動性，導致參保身份難以界定，個人重復參保、財政重復補助現象較多。
二、幾點建議
再次建議加快城鄉居民社會醫療保險制度的整合。
在加快推進基本公共服務均等化的背景下，應以新一輪醫改和深化改革開放、推動科學發展為契機，按照“城鄉統籌、資源整合、政策接軌、統一管理”的方向，參考一些省份如四川重慶、成都、和浙江杭州、嘉興以及蘇州等一些地區實踐和探索的不同做法，加快推進醫療保障體制機制改革，具體有如下建議：
1．構建符合城鄉一體化要求的“2+1”醫保體系
將現有的城鎮居民醫療保險、未成年人醫療保險與新型農村合作醫療合并，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，與城鎮職工基本醫療保險和醫療救助制度一起構成“2+1”完整的醫療保障體系。因為城鎮居民醫保、未成年人醫保、新農合均屬于互助合作醫療模式，具有兼容性；且合并參保類型可以做大基金，根據“大數法則”，可以增強基金的抗風險能力；同時，避免人為的“畫地為牢”現象，符合城鄉一體化發展的趨勢性要求。
城鄉居民基本醫療保險制度建立后，構建了以城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險為內容的基本社會保障制度，為建立覆蓋全體社會成員的完整的社會保障體系奠定了基礎，極大地促進和諧社會的建設。
2．推進新農合與城鎮居民醫保制度的有效整合
有效整合醫保資源，可以節約行政成本，提高服務效率。結合政府機構改革，加快統籌考慮將城鎮職工醫療保險和城鄉居民醫療保險、醫療救助的具體實施歸口一個部門，統一由勞動保障部門或衛生部門管理，同時，將相關人員編制整體劃轉統一歸口部門；醫療救助對象的審定仍由民政部門負責。
3．完善符合基本公共服務均等化要求的醫保政策
統一城鄉居民合作醫療籌資標準、籌資機制、起付底限、補償等級、封頂上限、結報方式，適當減少補償“檔次”和“層級”，打通城鄉居民合作醫療與城鎮職工醫療保險的銜接通道，實現參保人員自由轉換參保類型，在條件成熟時實施城鄉居民合作醫療與城鎮職工醫療保險的全面合并。從而有利于綜合利用醫保信息資源，提高籌資效率，實時監測醫保補償狀況和基金運轉安全；有利于更多地體現醫保政策的公平性和合理性，推進實現城鄉統籌發展、和諧發展；有利于方便參保人員掌握醫保政策，
4．著力提升醫療保障服務水平
加快建設具有基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理與監督、參保單位和個人管理服務等復合功能的醫療保障信息系統，推進信息共享、即時結報、異地結算工作。按照“以收定支”原則，制定定點醫療機構費用控制指標，合理控制醫療保險基金結余。將履行合作醫療工作職責列入市衛生局對醫療機構的工作目標責任制考核，全面實行定點醫療機構信用等級評定制度和醫療費用預警制度，督促定點醫療機構合理控制次均費用、可報費用。
（此文系車曉端主委在十一屆全國人民代表大會第四次會議上提交的建議。）
一、主要問題
1．醫保領域多頭管理、分而治之
為做好醫保管理工作，勞動保障部門設立了社會保險事業管理局，在鎮（鄉、街道）另設了勞動保障所；衛生部門設立了新型農村合作醫療管理中心，在鎮（鄉、街道）另設了“合醫辦”；而民政部門內設的社會救助福利處，承擔了醫療困難救助工作。這種不同部門分而治之的管理體制，使“4+1”醫療保障體系中職能相近、內容相關的五項工作，都有了各自的信息管理系統、各自的財務管理系統、各自的經辦機構等，既有效推進了工作開展，也存在不容忽視的弊端。如不利于城鄉人員合理流動、不利于政策之間相互銜接等，還相對增加了行政管理成本。
2．醫保資源部門分割、無法共享
由于不同部門對醫保工作分而治之，除管理機構重復設置外，還出現政府會議重復召開、管理經費重復預算、制度政策重復出臺、醫療監管重復開展等眾多醫保資源重復建設現象。特別是醫保基金分散管理、分開列支，違反了 “大數法則”原理，利用效率相對低下，運行風險相對較大，沒有發揮出最大的經濟和社會效益。以南方某市區為例，由于參保群體不同，目前“新農合”政策規定的籌資標準為每人430元，其中個人繳納135元，財政補助295元，而由于城鎮居民（成年人）參保人數較少，社會保險的“大數法則”作用無法體現，它的籌資標準已高達1000元，就這樣其城鎮居民（成年人）單獨的醫保資金還出現虧損。
3．醫保政策城鄉多元、復雜繁瑣
現行的醫保政策由參保類型確定。因此，籌資標準的差異性和補償待遇的復雜性，導致了政策誤解和待遇攀比。如城鎮居民醫保和“新農合”在人均籌資、個人繳費、財政補貼三方面的差異較大，而實際享受的補償標準卻基本一致，使不同參保群體產生了財政補貼標準不公、多繳費吃虧的思想。同樣以南方某市區為例，“新農合”政策規定的籌資標準為每人430元，其中個人繳納135元，財政補助295元；雖然市區城鎮居民（包括未成年人）醫療保障的平均籌資水平只有320元（政策規定：成年人籌資人標準為1000元，未成人繳費標準為150元），），但由于城鎮居民（成年人）部分的籌資標準已達1000元，其中城鎮居民個人需繳納300元或400元（以60周歲分檔），遠高于“新農合”的個人繳費標準，而醫保待遇基本一樣，客觀上造成了不同群體醫療保障的不公。
4．醫保類型交叉重疊、重復參保
現行的參保類型主要以就業、戶籍、年齡來確定，但戶籍標準具有歧視性，年齡標準造成制度風險范圍有限，加上人員身份的多重性、工作生活的流動性，導致參保身份難以界定，個人重復參保、財政重復補助現象較多。
二、幾點建議
再次建議加快城鄉居民社會醫療保險制度的整合。
在加快推進基本公共服務均等化的背景下，應以新一輪醫改和深化改革開放、推動科學發展為契機，按照“城鄉統籌、資源整合、政策接軌、統一管理”的方向，參考一些省份如四川重慶、成都、和浙江杭州、嘉興以及蘇州等一些地區實踐和探索的不同做法，加快推進醫療保障體制機制改革，具體有如下建議：
1．構建符合城鄉一體化要求的“2+1”醫保體系
將現有的城鎮居民醫療保險、未成年人醫療保險與新型農村合作醫療合并，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，與城鎮職工基本醫療保險和醫療救助制度一起構成“2+1”完整的醫療保障體系。因為城鎮居民醫保、未成年人醫保、新農合均屬于互助合作醫療模式，具有兼容性；且合并參保類型可以做大基金，根據“大數法則”，可以增強基金的抗風險能力；同時，避免人為的“畫地為牢”現象，符合城鄉一體化發展的趨勢性要求。
城鄉居民基本醫療保險制度建立后，構建了以城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險為內容的基本社會保障制度，為建立覆蓋全體社會成員的完整的社會保障體系奠定了基礎，極大地促進和諧社會的建設。
2．推進新農合與城鎮居民醫保制度的有效整合
有效整合醫保資源，可以節約行政成本，提高服務效率。結合政府機構改革，加快統籌考慮將城鎮職工醫療保險和城鄉居民醫療保險、醫療救助的具體實施歸口一個部門，統一由勞動保障部門或衛生部門管理，同時，將相關人員編制整體劃轉統一歸口部門；醫療救助對象的審定仍由民政部門負責。
3．完善符合基本公共服務均等化要求的醫保政策
統一城鄉居民合作醫療籌資標準、籌資機制、起付底限、補償等級、封頂上限、結報方式，適當減少補償“檔次”和“層級”，打通城鄉居民合作醫療與城鎮職工醫療保險的銜接通道，實現參保人員自由轉換參保類型，在條件成熟時實施城鄉居民合作醫療與城鎮職工醫療保險的全面合并。從而有利于綜合利用醫保信息資源，提高籌資效率，實時監測醫保補償狀況和基金運轉安全；有利于更多地體現醫保政策的公平性和合理性，推進實現城鄉統籌發展、和諧發展；有利于方便參保人員掌握醫保政策，
4．著力提升醫療保障服務水平
加快建設具有基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理與監督、參保單位和個人管理服務等復合功能的醫療保障信息系統，推進信息共享、即時結報、異地結算工作。按照“以收定支”原則，制定定點醫療機構費用控制指標，合理控制醫療保險基金結余。將履行合作醫療工作職責列入市衛生局對醫療機構的工作目標責任制考核，全面實行定點醫療機構信用等級評定制度和醫療費用預警制度，督促定點醫療機構合理控制次均費用、可報費用。
（此文系車曉端主委在十一屆全國人民代表大會第四次會議上提交的建議。）
