近年來，各地的城鎮(zhèn)集體企業(yè)雖然進(jìn)行了改制，但由于多方面原因，改制停滯不前，由此引發(fā)新的問題和矛盾，多數(shù)企業(yè)陷入舉步維艱的困境，因企業(yè)困難，職工失去基本的社會保障而不斷上訪，對社會穩(wěn)定的影響極大。
    以臺州市黃巖區(qū)為例：37家集體企業(yè)中，大多數(shù)集體企業(yè)由于體制原因，“想活活不好，想死死不了”。目前正常經(jīng)營生產(chǎn)的僅3家，占8.1%，靠出租房屋維持生存26家，占70.3%，停業(yè)8家，占21.6%。另據(jù)調(diào)查，在職職工中參加養(yǎng)老保險的由企業(yè)按規(guī)定繳納的有822人占41.7%，由企業(yè)與個人共同承擔(dān)的有1150人占58.3%，參加醫(yī)療保險的有1762人占89.35%。一部分職工退休以后，因企業(yè)困難無力繳足保險金而不能享受社會保險，失去了基本生活和醫(yī)療保障。而且群體數(shù)量也不小，如，僅臺州市三區(qū)內(nèi)，目前尚有各類城鎮(zhèn)集體企業(yè)上千家，涉及職工人員數(shù)萬，各省的情況也大多如此。
    造成此類企業(yè)改制困難的原因如下：
    一、企業(yè)處置集體資產(chǎn)，缺乏法律支持。目前，作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)唯一法規(guī)《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》，由于制定得較早（1991年9月發(fā)布），其部分內(nèi)容已明顯落后于目前實際。由于集體企業(yè)資產(chǎn)多寡懸殊，積累資產(chǎn)路徑不同，造成處置困難重重。據(jù)調(diào)查，黃巖區(qū)37家集體企業(yè)中，有自有房產(chǎn)的占28家，在職職工越來越少，而房地產(chǎn)大幅升值，若公開拍賣處置，在職人員分配少可得二三十萬，多則上百萬。但是，退休職工認(rèn)為，集體資產(chǎn)是他們在職時艱苦創(chuàng)業(yè)積累的，應(yīng)有他們的份；工齡長的職工認(rèn)為貢獻(xiàn)越大應(yīng)多得；工齡短的職工認(rèn)為，繳納多年的各種養(yǎng)老保險金要多得。
    二、政府組織體制削弱，管理無力進(jìn)行。政府機(jī)構(gòu)改革后，原城鎮(zhèn)集體企業(yè)主管部門相繼撤銷，組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革發(fā)展的機(jī)構(gòu)明顯削弱，同時缺乏政府委托或扶持的非政府機(jī)構(gòu)代行相關(guān)職能。致使原來國家、省、市(地)縣系統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織網(wǎng)絡(luò)變得支離破碎，現(xiàn)存的集體企業(yè)成了“被遺忘的角落”，造成了許多實際問題積重難返，得不到及時反映和有效解決。
    鑒于城鎮(zhèn)集體企業(yè)面臨的進(jìn)退兩難的困境，為使城鎮(zhèn)集體企業(yè)資產(chǎn)及人員穩(wěn)妥處置，避免產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)影響社會穩(wěn)定，建議政府通過調(diào)研，出臺《關(guān)于城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制指導(dǎo)意見》，并明確以下幾點：
    一、明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)
    城鎮(zhèn)集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成及資產(chǎn)形成來源比較復(fù)雜，出資者有個人投入、國有企業(yè)、有政府部門、有銀行，形式有劃撥資金、出借場地、出借資金、銀行貸款等，應(yīng)按照“誰投資歸誰所有、誰投資誰收益”的原則確權(quán)。凡是國有企業(yè)、有政府部門投資及其投資收益形成的所有者權(quán)益，其產(chǎn)權(quán)歸國家所有；職工個人投入的資金或?qū)嵨铩⒐胶蠣I及其投資收益形成的所有者權(quán)益，其產(chǎn)權(quán)歸集體企業(yè)所有；其他法人投資及其投資收益形成的所有者權(quán)益，其產(chǎn)權(quán)歸投資的法人所有；國有、個人均有投入難以明確投資主體的其產(chǎn)權(quán)按適當(dāng)比例劃分所有；投資主體不清的所有者權(quán)益以及接受無償資助和捐贈所形成的所有者權(quán)益，其產(chǎn)權(quán)歸集體企業(yè)所有。劃分歸屬，界定產(chǎn)權(quán)，為集體企業(yè)處理創(chuàng)造前提條件。
    二、規(guī)范改制程序
    集體企業(yè)的許多政策一直是參照國有企業(yè)政策執(zhí)行，現(xiàn)在國有中小企業(yè)改制政策較明朗，改制進(jìn)展快，而集體企業(yè)由于基本法律關(guān)系不同，存在無法參照，遇到的許多問題無法解決。集體企業(yè)改制必須經(jīng)過清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)公開交易等程序操作，依法維護(hù)企業(yè)所有者和職工的合法權(quán)益。涉及企業(yè)改制方案、職工分流方案、資產(chǎn)處置方案，須經(jīng)職工（代表）大會討論通過，改制方案應(yīng)事前報改制主管單位審核批準(zhǔn)。
    三、正確處理剩余資產(chǎn)
    《指導(dǎo)意見》需明確經(jīng)界定產(chǎn)權(quán)屬國有的集體企業(yè)資產(chǎn)由國資部門收回，作為集體企業(yè)改制調(diào)節(jié)資金。對確屬集體企業(yè)資產(chǎn)，任何單位和個人不得以任何形式侵占。對變賣資產(chǎn)已繳足稅費(fèi)，提足改制成本尚有剩余的，對股份比例明確的，股東所有按比例分配。對集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)明確而股份不明的，一是處理好在職人員與退休人員之間的權(quán)益，鑒于退休人員對企業(yè)的貢獻(xiàn)及目前仍享受企業(yè)福利的現(xiàn)狀，每位退休人員應(yīng)享有在職人員40%左右所得，二是工齡長短職工之間矛盾，分配差距不宜超過20%。
    四、保障職工基本利益
    企業(yè)改制時，對解除勞動關(guān)系的原企業(yè)40周歲、50周歲職工，繼續(xù)為其繳納社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險等費(fèi)用，達(dá)到退休年齡時正式辦理退休手續(xù)。企業(yè)改制過程中，涉及職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用、應(yīng)交養(yǎng)老保險金、應(yīng)交醫(yī)療保險金等費(fèi)用，原則上由企業(yè)集體資產(chǎn)變現(xiàn)支付，考慮集體企業(yè)統(tǒng)一招工特殊性及對國家和社會的貢獻(xiàn)，不足部分按當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)改制標(biāo)準(zhǔn)，由國資部門集體企業(yè)改制調(diào)節(jié)資金補(bǔ)充解決。
    五、加強(qiáng)政府推動指導(dǎo)
    要建立或明確集體企業(yè)省級管理指導(dǎo)服務(wù)部門，負(fù)責(zé)研究制定加快集體企業(yè)改革的政策措施，指導(dǎo)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革工作。