當前，黨內腐敗的出現，是對中國共產黨執政能力的重大挑戰。要解決這一問題，最為根本的是必須堅持和完善民主監督制度。其具體措施是：通過建立黨內權力制衡體制，保障黨員的民主權利；通過完善執政黨和參政黨之間的監督制約機制，保障民主黨派的平等地位；通過建立財產申報制度、完善輿論監督制度，保障普通公民的知情權和言論自由。

　　[關鍵詞]民主監督；黨的領導；黨員權利；民主黨派；公民權利

　　[中圖分類]D523，4 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X(2008)09—0173—05

　　周勝蛟(1972—)，男，武漢大學法學院博士研究生，研究方向為憲法學。(湖北武漢　430072)
　　
　　一、中國民主監督的現狀與反思
　　
　　(一)民主監督與權力制約
　　民主(democracy)一詞源于古希臘語，由demos(人民)和kratos(統治)兩個詞匯組成，意為“人民的統治”，即由人民執掌政權，共同治理國家。因此，民主是指多數人的統治，最終的政治決定權不依賴于個別人或少數人，而是特定人群或人民全體的多數。用亞里士多德的話說，就是“政事裁決于大多數人的意志，大多數人的意志就是正義。”在一個民主社會中，公民享有選舉權、罷免權、表達自由、知情權、結社自由和平等權等民主權利。這些民主權利，是建立民主社會、實現民主政治的必然要求，是公民積極參與政治生活、介入國家權力運行的憲法保障。公民對這些民主權利的行使，實際上是對國家權力的一種制約和監督。
　　之所以要限制國家權力，就在于權力失去監督容易導致腐敗。早在兩百多年前，資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩就總結歷史經驗道：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，恩格斯也反復告誡：要防止國家政權“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”。我國改革開放的總設計師鄧小平則進一步指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”因此，無論是資本主義國家還是社會主義國家，盡管兩者的本質有著差別，但是，對于國家權力的腐化一直保持著警惕，也因此建立了民主監督制度。不過需要注意的是，在西方資本主義國家，民主監督是建立于三權分立、多黨制的基礎之上，而我國是社會主義國家，民主監督則建立在人民代表大會制和中國共產黨領導下的多黨合作制的基礎之上。
　　
　　(二)中國民主監督的實現方式
　　作為執政黨，中國共產黨一直在探索著一條與中國國情相契合的民主監督之路。在總結中國新民主主義革命和社會主義建設的經驗和教訓之后，尤其是總結了“文革”的慘痛教訓后，中國共產黨就把民主監督作為執政之根本。1982年《中華人民共和國憲法》第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”從而在憲法上確立了民主監督的重要性和至上性。同時，憲法在第二章《公民基本權利和義務》中具體規定了公民所享有的一系列民主權利，如平等權、選舉權、言論自由、對于國家機關和國家工作人員的批評、建議、申訴、控告或者檢舉權等。
　　在經過幾十年的探索之后，我國已經成功地找到了實現民主監督的具體途徑，這主要是：(1)黨內民主監督制度，是指黨內通過民主的方式對黨的權力進行監督和制約，防止權力濫用以加強、保障黨的正確領導。目前，根據黨章和黨內監督條例(暫行)，現行黨內民主監督制度主要有黨的代表大會制度與選舉制度、罷免制度、民主決策制度、述職述廉制度、民主生活會、信訪處理、詢問和質詢制度等。(2)民主黨派的民主監督。現行憲法序言確定了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”。根據2006年的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，民主黨派監督的內容包括：國家憲法和法律法規的實施情況；中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；中共黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。(3)人民群眾的民主監督，就是非黨員的人民群眾通過各種有效的形式和渠道對黨的各級領導機關、領導人及其黨務、政務活動的監督。這種監督有三種途徑，其一，向有關國家機關提出，如上級國家機關、檢察機關等；其二，向黨的相關組織提出，如上文提到的黨委、黨的組織部門或者紀檢部門；其三，通過新聞媒體、輿論來進行監督。

    (三)民主監督的挑戰與反思
　　的確，我國現行民主監督制度在制約國家權力濫用方面起了非常重要的作用。但是少數黨員領導干部的腐敗行為卻給民主監督帶來很大的挑戰。據權威部門統計，在2002年12月至2007年12月五年中，中央紀律檢查委員會機關共受理信訪舉報1 506 533件(其中絕大多數信訪件轉各地區、各部門處理)。五年間，中央紀委機關自辦案件立案93件，結案93件，給予黨紀政紀處分101人，其中查處省部級干部案件83件，對83名省部級干部給予了黨紀政紀處分，移送司法機關32人。2003年至2007年，全國紀檢監察機關共立案737 972件，處分758 746人，其中省(部)級干部82人(與上差1人，是因為有時間差)。廳(局)級干部2 033人，縣(處)級干部26 017人。這些數字所反映出的腐敗行為，不但損害了人民和國家的利益，而且影響了中國法治建設的進程。為此，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治腐敗和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。”
　　當然，完善現有的國家權力監督機制和黨內監督機制(這兩種監督，本文統稱為權力監督)固然非常重要，尤其是完善紀委監督(即，黨的紀律檢查委員會監督，下同)。但是，前述腐敗狀況證明，單純依賴于這兩種機制不足以完全遏制腐敗的產生。雖然自黨的十六大以來，黨中央加大了對官員腐敗案件的查處力度，并取得了階段性的勝利，但是腐敗的總體形勢并沒有得到根本性的好轉。本文以為，當前應該堅持民主監督并進一步完善民主監督制度，這樣才能從根本上制約權力濫用、遏制腐敗，從而加強和鞏固中國共產黨的領導地位。
　　民主監督雖然不具有國家強制力，但是我們發現，在某種程度上普通黨員和公民的民主監督卻比國家監督更有力量、更有效。一方面是由于其政治力量。黨員和民眾能夠決定黨內官員或政府官員的前途和命運，能夠塑造立法機關和行政機關，這是國家監督遠不能相比的。另一方面是由于其輿論壓力。民眾通過知情權獲得國家權力違法行使的事實，并行使輿論監督權，能促使國家機關的公職人員自我約束。
　　從上述可知，無論是從公正選舉還是從輿論監督來看，我國現行監督制度諸多方面有待進一步完善。這也是我國現行民主監督制度沒有充分發揮遏制腐敗的重要作用的原因所在。因此，本文提出改革的措施和建議，以期拋磚引玉。
　　
　　二、保障黨員權利：完善黨內監督體制
　　
　　(一)保障黨員選舉權利，制約黨內權力
　　以黨員權利制約黨內權力，是指以黨員和基層黨組織的民主權利制衡、約束黨內權力體系架構中的決策權、執行權和監督權，使其按照一定的規范運作、行使，以實現黨內權力設置的目的和效用，是與以權力制約黨內權力、以制度制約黨內權力、以道德制約黨內權力等相平行的概念。黨員權利，目前集中規定在《黨章》和《中國共產黨黨員權利保障條例》中，規定黨員享有建議、批評、選舉罷免、監督申辯等民主權利。這也正與憲政與法治精神相契合。
　　黨員行使民主監督權利，核心在于選舉黨的代表大會代表。我們知道，黨的代表大會不僅是黨的最高權力機關，而且也是最高監督機關，通過選舉投票的方式監督各級黨委以及重大事務的決策和實施。目前，黨代會存在的一些問題與此有關，例如黨代表中黨的領導干部比例過高，黨代表的素質不高等問題。因此，黨代表只有真正受制于廣大黨員、代表廣大黨員和人民的利益，才能夠認真履行其職責，黨代會才能有效地行使監督權。所以黨的十七大報告指出，必須“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式”。
　　
　　(二)對黨委的民主監督
　　中國共產黨的組織原則是民主集中制，民主執政是改善黨的執政方式的一個重要方面，各級黨委作為主要決策機構，必須實行民主決策。然而，在實踐中，黨委出現了一個異常現象，有的主要負責人——黨委書記(俗稱“一把手”)凌駕于常委會和全委會之上，個人的決定成為常委會、全委會的決定。這樣，黨委書記難以受到有效的監督。當權力不受監督時，腐敗也就成為可能。目前，我國發生的腐敗案件，大多是與作為“一把手”黨委書記權力不受監督有關，大者如原北京市委書記陳希同案、原上海市委書記陳良宇案，小者如各地屢屢查處的縣委書記腐敗案。 

    黨的十七大報告指出：“嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷。”如何實現黨的這種意圖呢?如何有效監督黨委主要負責人呢?如何保障黨委的民主決策呢?本文主張，首先必須改革黨內權力體制，由“代表大會一全委會一常委會”縱向結構變成橫向結構：黨代會是黨的最高權力機關，擁有黨內立法權、決策權和監督權；黨的全委會成為黨代會的常設機關，除了規定由黨代會決定的事務外，對其他事務擁有決策權，另外，可在全委會設立常務委員會作為主持日常工作的機關；執委會擁有執行權，執行黨代會、全委會審議、決定的事務；紀委會擁有監督權，監督黨的領導班子是否嚴格執行黨內決議、遵守法律。全委會、執委會、紀委會由黨代會產生，向其負責并報告工作，在黨代會閉幕期間，執委會、紀委會向全委會負責并報告工作。總體來說，全委會、執委會、紀委會是黨代會領導下的決策機關、執行機關和監督機關，三者并行，互不兼任。它分割了黨委權力，將過去那種黨的常委會一支獨大的情形改變為權力分立、相互制衡，以確保權力不被黨委書記或者黨委少數領導人所壟斷、濫用。
　　
　　(三)保障黨員基本權利，制約紀委權力
　　紀委在查處案件中，同樣也可能存在著濫用權力、以權謀私、徇私枉法的情形，所以我們追問：怎么來監督紀委?
　　前文中我們在討論如何制約黨委和黨委書記的權力時初步探討了這個問題：黨內權力分立、以權力制約權力，作為監督機構的人員不兼任作為決策機構的全委會(包括常委會)的職務，也不兼任作為執行機構的執委會的職務，這樣，全委會(包括常委會)和執委會就能夠監督紀委的權力行使。當紀委濫用權力時，黨代表可以予以質詢問責，黨的全委會依據黨內法規予以處分責任者，嚴重的，可以提交到黨代會罷免紀委的主要領導人。這種“以權力制約權力”的方式監督紀委固然有效，但這種監督往往是事后監督。對于紀委在利用“雙規”查處案件過程中權力濫用的判斷與防范，還必須有賴于“正當程序”和黨員基本權利來約束紀委辦案過程中的違法違紀行為。
　　不久前，中央紀委發布了“7號文件”、中央辦公廳發布了“28號文件”，都是為了“完善查辦案件協調機制，進一步改進和規范‘兩規’措施”，包括：更嚴格地限定“雙規”對象、審批程序更為嚴格、對“兩規”時限作出約束等。這些措施體現了以正當程序來防止紀委濫用權力的法治精神。此外，中央紀委在“7號文件”中明文規定，要維護被查者的申辯權、申訴權、人身權、知情權和財產權等五項權利。“28號文件”也規定，保障被“兩規”人員的合法權利。但是，更重要的是建立有效的制度來保障這些權利的落實。這一點，我們不妨借用我國現行刑事訴訟法來建立黨員權利保障機制，如訴訟法第96條規定：犯罪嫌疑人在偵查階段有權利會見自己的律師，得到相應的法律幫助。雖然紀委不是國家偵查機關，但是事實上行使偵查訊問的職能。因此，有必要將憲法的“獲得律師幫助權”引入紀委辦案，以保障被調查人員的基本權利。
　　
　　三、保障和完善民主黨派的民主監督
　　
　　(一)民主協商：民主黨派的監督方式
　　目前，世界上普遍實行的是代議制民主，這是為了彌補直接民主的缺陷而產生的一種民主形式，但是，代議制民主也同樣存在著缺陷。因此，自20世紀80年代起，作為代議制民主的補充，一種新型的民主觀出現了，這便是協商民主(deliberative democracy)。所謂協商民主，是指每一個公民平等參與和政治協商，強調平等對話、充分協商以形成公共政策。
　　我們可以看到，中國共產黨多黨合作和政治協商制度，天然就是協商民主的中國版本。因為該制度最主要的功能是政治協商、民主監督、參政議政。各個民主黨派和階層的代表，就國家和地方的大政方針、政治經濟文化和社會生活中的重大問題，與執政黨平等、真誠對話。代表們獨立地提出各自的意見和觀點，而執政黨認真聽取、虛心以對，雙方在平等自由的氛圍內討論和協商，集思廣益、形成決策、協調關系、化解矛盾。在政治協商過程中，雙方地位完全平等、態度誠懇，這正契合了協商民主所提出的平等參與、充分協商之精神。
　　
　　(二)民主黨派監督的完善
　　我們看到，通過協商民主的監督方式，民主黨派和人民政協有效地促進了政府決策的科學性、正確性，也完善了執政黨權力運行的規范性。但是，我們不能不看到，協商式的監督還有許多地方有待完善和改進。有人歸納起來，民主黨派的民主監督存在五大問題：其一，監督內容缺少民主監督特性。黨際監督少，事務監督多；對事監督多，對人監督少。其二，以政協委員個人開展的監督較多，以民主黨派組織開展的監督較少。其三，民主黨派工作重參政議政、社會服務，輕民主監督。其四，工作尚欠規范，監督力度不夠，黨派指導不足。其五，行政部門黨外干部比例不高。

    如何解決民主監督存在的問題呢?如何有效、完全實現協商民主的要求呢?首先，加強民主黨派監督的制度化和法制化，將監督的程序、方式和措施通過法律予以固定化、客觀化。因此，本文贊同制定《政黨法》，從而彰顯、落實執政黨和參政黨的平等關系。其次，促進民主黨派自身監督的完善。民主黨派要有效完成對執政黨民主監督的任務，就必須自身純潔和清廉，這樣，民主黨派的參政權才具有說服力、監督才具有權威性。再次，加大民主黨派人才的吸引和培養力度。民主黨派要培養善于參政議政、善于民主監督的人才，不僅能夠對執政黨進行高水平的監督，而且也隨時準備被執政黨選任進入國家機關、擔任公職。最后，拓展民主黨派監督內容。在監督內容上，著重于合憲性、合法性監督，即對黨委和政府、尤其是主要領導人是否遵守憲法、法律的監督。過去民主黨派注重調查研究、獻計獻策，雖然這也是一種民主監督的形式，但是這僅僅屬于事前監督，對于執政黨和政府及其領導人員權力運行卻無從制約和監督。合憲性、合法性監督，意味著民主黨派的民主監督提高到一個新的層次，以憲法和法律作為評判執政黨行為的依據，這無疑對于促進執政黨自身的建設、推動執政黨領導法治建設有著重要意義。
　　
　　四、保障和完善人民群眾的民主監督
　　
　　(一)以知情權促進財產申報制度的建立
　　知情權，又稱“知的權利”、“了解權”或者“獲得信息的權利”，與知情權相對應的是國家的信息公開義務。
　　作為制約權力濫用、打擊腐敗行為的手段，一項信息公開制度——國家公務員家庭財產申報制度也就應運而生。該制度之所以成為反腐的有效武器，就在于：“第一，它可以起到早期預防作用，據此可以看出一個公務人員的消費水平和生活方式是否與其薪金收入水平相符合，如不相符，即應要求本人做出解釋，或對其做出認真的觀察。第二，當明知他有貪污舞弊行為，從而產生非法收入或資產，但拿不到確鑿證據時，這也可以作為起訴的依據。”到目前為止，美國、英國、法國、德國、意大利、俄羅斯、新加坡、泰國、日本、韓國、印度等都確立了該制度。
　　在我國，目前還沒有法律意義上的家庭財產申報制度，之所以如此，是因為部分人存在一個錯誤觀念：作為人權的“隱私權”高于“財產申報”的信息公開制度。實際上，隱私權對應的不是財產申報制度，而是同樣的人權——知情權。如果隱私權的保護有可能導致官員濫用國家權力、損害國家利益，那么隱私權就應受到極大的限制。顯然，官員的財產狀況、經濟收入及其來源與其涉嫌權力濫用、腐敗墮落有關，所以必須公開其財產狀況，說明其財產的合法來源，以滿足公眾的知情權、以利于公眾的民主監督。
　　
　　(二)以言論自由完善輿論監督制度
　　所謂言論自由，有廣義與狹義之分，廣義的言論自由，包括口頭言論、出版、集會、結社、游行與示威的自由，強調的是公民意見、觀點和思想的表達；而狹義的言論自由，僅僅指口頭言論的自由。我國憲法第三十五條和第四十一條對言論自由作了規定。所謂輿論監督，主要是指：“公眾利用大眾傳播媒介對國家機關、國家機關工作人員和公眾人物的與公共利益有關的事務進行揭露、批評和提出建議的行為。簡而言之，是通過輿論行使監督，或說通過輿論的方式達到監督的目的。”完善輿論監督，應該做到下列幾個方面：
　　首先，必須在全黨進行憲法教育，樹立人權觀念。當前，不少黨員領導干部認為，輿論監督不利于維護社會穩定，也不符合黨的新聞工作方針。顯然，這種觀念將常的新聞政策、黨的宣傳與憲法規定的輿論監督、言論自由對立起來，這是錯誤的。中國共產黨作為一個執政黨之所以獲得人民的認可和同意，一個基本前提就是，人民有權對黨和政府進行批評和監督。因為通過輿論監督，黨和政府在領導中國人民進行社會主義建設時能夠傾聽人民呼聲、把握好前進的方向、盡可能減少決策執行的失誤。
　　其次，加強新聞輿論監督的立法。至今我們既沒有《新聞法》、《出版法》、《網絡法》，也沒有統一的《新聞輿論監督法》。一旦沒有法律，也就意味著我們對新聞輿論監督的保障缺少具體的程序和制度。
　　最后，針對網絡上的輿論監督，有必要認真對待。網絡有著傳統媒體不具備的優越性，如人數眾多、具有廣泛的代表性，人們可以更真實、更充分地表達自己的真實意愿，具有空前的快捷性、良好的交互性，這樣，監督也就更及時、更有效、更真實。但是由于網絡具有極強的私密性，可以隱匿真姓名和身份，因此許多居心叵測的人員通過網絡捏造事實、造謠生事。如何規范網絡、保障公民的輿論監督權，這既是對執政黨的一個考驗和挑戰，也是執政黨鞏固執政地位的機遇。