民主黨派專項民主監督機制研究
——民主黨派中央參與脫貧攻堅專項民主監督工作啟示
發布時間：2019-02-25 16:56:52
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作者： 許連江
《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中明確，民主黨派的基本職能有三項，即參政議政、民主監督和參加中國共產黨領導的政治協商。一直以來，三項職能中民主監督職能被認為是弱項，沒有固定的參與機制也沒有好的平臺，監督實效不強。2016年6月，中共中央要求各民主黨派中央參與脫貧攻堅專項民主監督工作，這是民主黨派民主監督機制和平臺的創新。近兩年來，各民主黨派根據自身的特點，與聯系的省份積極溝通，加強互動，在參與民主監督的同時開展具體幫扶活動，如此長期持續地對一項工作開展民主監督，對民主黨派而言尚屬首次，具有積極的影響和借鑒意義。本文力求從該項工作中挖掘民主黨派民主監督的新模式，為提高各級民主黨派監督實效提供依據和參考。
一、民主黨派中央參與脫貧攻堅專項民主監督工作啟示
（一）脫貧攻堅專項民主監督工作背景分析
“十三五”期間脫貧攻堅是一項戰略性任務。習近平總書記在十八大以后就提出了精準扶貧的戰略思想。2015年11月27日，中央扶貧開發工作會議提出了到2020年“確保農村貧困人口實現脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽”的目標。在十九大報告中，習近平總書記進一步提出明確要求：“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧，真脫貧。
民主黨派作為參政黨，參與黨中央的中心工作使命必然。2015年7月25日，習近平總書記在中共中央召開的黨外人士座談會上強調，當前我國正處于全面建成小康社會決勝階段，統一戰線有能力有責任繼續發揮重要法寶作用。2016年6月21日，中共中央統戰部召開各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作啟動會，中共中央政治局委員、中央統戰部部長孫春蘭出席會議并講話，大家共同見證脫貧攻堅民主監督工作正式啟動。
（二）脫貧攻堅專項民主監督工作借鑒意義分析
1.開創了民主監督的新形式。民主黨派的民主監督從形式上講沒有固定的模式，一般來講有座談監督、視察監督、暗訪監督、撰寫監督建議書等形式，都有各自的優勢和特點。而此次民主黨派中央開展的專項民主監督較其他監督形式有很多的不同。一是時間長。此次專項民主監督從2016年6月開始到目前尚未結束，需要在扶貧攻堅任務完成后才能結束。二是目標單一。專項就是不為別的，就是為了脫貧這個單一的目標。三是力量集中。全國各民主黨派共同參與，可以說是舉各民主黨派之力去完成既定的目標。充分體現了中國共產黨領導的多黨合作制度的優越性，發揮各黨派優勢，精準扶貧。
2.定義了民主監督的新內涵。傳統意義上的民主監督一般不直接參與工作，只是對被監督對象在政策的執行、法律法規的遵守、目標進度的完成等方面開展調查并提出意見建議。往往是提過算數，民主監督流于形式的較多，起不到真正的作用。而此次專項民主監督最大的特點就是寓支持于監督之中，在可以參與的地方各民主黨派直接參與協助工作，充分利用自身的優勢開展幫扶，為當地的黨委政府出謀劃策，共同推進扶貧攻堅工作。在此基礎上，對黨委政府扶貧工作不力或工作方式方法有問題的地方給予監督。通過支持和監督兩條腿走路，更好地為專項民主監督發揮實效提供基礎。
3.明確了專項民主監督的基本方法。雖然專項民主監督工作是一項創新工作，但此次監督中央統戰部高度重視，通過文件形式，基本明確了這項工作的基本內容和方法。中共中央統戰部、國務院扶貧開發領導小組辦公室出臺了《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，文件中對民主黨派開展脫貧攻堅民主監督的對口省份、監督內容、監督形式作了明確。其中八個民主黨派分別對口8個扶貧重點省份。監督內容為6個方面，即貧困人口精準識別情況；貧困人口精準脫貧情況；貧困縣摘帽情況；落實脫貧攻堅責任制情況；重大政策措施執行情況；扶貧資金項目管理使用情況。監督形式包括開展調查研究；提出意見建議；推薦本黨派專家學者參加專項評估監督評估；加強日常聯系；進行政策宣講等五種形式。
（三）脫貧攻堅專項民主監督工作不足分析
1.監督工作制度不夠細。各民主黨派在對待此項工作時都高度重視，也第一時間成立了以黨派主要領導為組長的工作組，并制定了較為詳細的工作計劃和工作制度。但由于扶貧攻堅以前尚未全面參與，經驗上相對缺乏，而且鑒于各民主黨派自身特點，想要在這項工作上全面發揮作用局限性較大。因此，在制定監督工作制度上還是存在著不夠細的問題。如在調研方案、工作思路的確定等方面存在著隔靴搔癢、沉不下去的問題，對扶貧開發、脫貧攻堅等政策的把握還不夠精準。
2.監督能力不夠強。習近平總書記在中央統戰工作會議重要講話中指出，“要支持民主黨派加強思想、組織、制度特別是領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力。”雖然監督能力沒有提，但這個其實是蘊含在這五個能力當中的。在此次專項民主監督工作中，許多地方也暴露了民主黨派監督能力偏弱的問題。比如監督不夠深，鑒于黨派成員人才較為單一，基層工作經驗不足，存在蜻蜓點水的問題。還有監督不夠精，常常采取送錢送物的形式以社會服務代替扶貧監督。
3.環境不夠優。這里所指的環境是指配合各民主黨派開展專項民主監督的各級黨委政府。由于黨委政府對民主黨派民主監督工作存在著重視程度不夠的問題，往往被動應付，走過場。有些資料和工作也沒有向民主黨派真正公開，導致民主黨派開展監督的積極性受挫，工作無法深入。從整個社會，包括扶貧群眾對民主監督專項工作的態度來看，也存在冷熱不均的情況，有些人對監督能否取得實效存有疑慮。
二、完善民主黨派專項民主監督工作機制建議
（一）充分認識專項民主監督的重要性
1.專項民主監督是完善監督形式的重大創新。民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，它與其他監督形式一起，共同構成比較完備的監督體系，缺其不可。而專項民主監督的提出是民主黨派開展民主監督重大形式創新。它改變了以往監督缺乏持續性，缺乏針對性的弊端，必定成為今后民主黨派民主監督的主要形式。
2.專項民主監督是推動中心工作的有效方法。民主黨派中央參與扶貧攻堅的專項民主監督給我們基層民主黨派的民主監督提供了重要的參考，尤其是在助推本級黨委政府中心工作方面提供了思路。一個階段、一個時期黨委政府肯定有其相對重要的中心任務和工作，比如杭州市政府籌辦2022年亞運會這項任務就是現階段的重點工作。如果杭州市各民主黨派以此項工作為對象開展持續地專項民主監督，必然是推進工作的有效方法。
3.專項民主監督是保障監督實效的重要形式。專項民主監督不同于普通的民主監督，它有確定的時間目標和具體的監督任務，通過持續地監督來達到既定的目標。因此，民主黨派通過開展專項民主監督的形式能夠在較大程度上考量監督的實效性，更能體現民主黨派與黨委政府的目標一致，同心同行，體現更為行之有效的民主監督。
（二）明確專項民主監督的工作原則
1.堅持黨的領導。中國共產黨是領導我們事業的核心，多黨合作必須在中共的領導下進行，當然也包括專項民主監督。哪些主題、哪些工作適合開展專項民主監督需要得到本級黨委的認可和支持。我們如何開展專項監督，開展監督后成果怎么樣，監督中遇到的問題有哪些，需要民主黨派及時與黨委匯報交流，聽取指示意見，要將專項民主監督工作置于黨委的領導之下。
2.堅持目標導向。專項民主監督就是要體現“專”，要將監督目標單一化，越到基層切口要越小，不要泛目標化的監督，這樣容易將監督目標固定。比如亞運村建設，監督目標就是到某某時間保質保量完成建設任務，并合理配備配套設施，把亞運村科學的運轉起來。
3.堅持持之以恒。持續不斷的監督又是專項民主監督區別于其他民主監督的一項重要特征。因為監督的對象時間跨度長，如民主黨派參與的扶貧攻堅專項民主監督，這項工作要到2020年才完成，因此，民主監督在今后這段時間內還需要持之以恒地監督。監督目標沒有達到，監督就不會停止。因此，根據目標實現的路徑，制定科學合理的監督計劃顯得非常重要。
4.堅持“督”“助”結合。從本次民主黨派中央參與專項民主監督工作來看，各民主黨派不僅對這些工作開展監督，還充分利用黨派優勢開展精準幫扶工作。由此可見，專項民主監督還要堅持的一個重要原則就是“督”“助”結合，即在監督的同時要利用黨派優勢參與到被監督工作中去，達到雪中送炭，共同推進工作的效果。
（三）專項民主監督具體工作機制建議
杭州市已經開展了如城中村改造和小城鎮環境綜合整治專項民主監督的嘗試，效果明顯。要發揮民主黨派專項民主監督的重要作用，制定具體的工作規則或工作制度勢在必行。具體建議從以下幾個方面考慮：
1.專項民主監督的議題。專項民主監督議題的產生可以有兩個途徑。一個是本級黨委要求，組織相關民主黨派就某一項重要工作開展專項民主監督。另一個是民主黨派本身主動請求黨委參與本地中心工作的專項民主監督。無論哪種方式都應將專項民主監督的議題產生納入到各級黨委會議的議事日程，與民主黨派協商確定下階段的專項民主監督議題，一般一年確定1-2項。
2.專項民主監督的參與主體。專項民主監督的參與主體建議還是以8個民主黨派為主。參與的過程中可以共同就一項議題開展專項民主監督，也可以單獨就某一議題開展監督，還可以兩個或多個民主黨派在優勢互補的前提下開展聯合專項民主監督。
3.專項民主監督的工作形式。借鑒本次民主黨派重點開展的專項民主監督，幾種形式可以明確：（1）開展調查研究，尤其是在明確監督主題后要深入一線收集資料，掌握基本情況；（2）撰寫監督建議。對定期走訪調研發展的問題進行梳理，以專報的形式反映給黨委政府和有關職能部門，明確意見建議的反饋和跟蹤機制；（3）及時溝通交流。建立定期與職能部門的溝通交流機制，職能部門要將工作進展情況定期發送給民主黨派，參與監督的民主黨派也要定期上門走訪，了解情況；（4）協助出謀劃策。利用黨派優勢開展定向協助工作，如專家參與、政策宣傳、后勤保障等等，已達到事半功倍的效果；（5）分階段開展細化目標監督。專項民主監督需要一個周期，可以將總目標細分為多個階段性目標開展節點性民主監督。
4.專項民主監督的目標管理與考核。專項民主監督因其有確定的目標，可以進行考核，建立獎懲機制。要以目標為導向，建立起對監督者和被監督者的考核機制，強化考核結果的運用。如考核評價好，工作推進順利的，要在人事調動、獎金福利等方面給予一定的傾斜，增加民主黨派參與專項民主監督的責任感和使命感，同時也提高被監督者支持民主監督的力度。
5.專項民主監督的總結與宣傳。民主黨派的專項民主監督畢竟還在嘗試過程中，需要不斷總結，不斷完善。應當建立專項民主監督定期交流制度，由本級統戰部門召集，各民主黨派和被監督者參與，座談交流，集思廣益，共同解決專項民主監督過程中出現的問題。同時，要加強宣傳，充分利用媒體報道專項民主監督工作成果，讓各職能部門和廣大群眾都能接受和支持民主黨派的專項民主監督工作，形成良好的社會氛圍。
（本文獲2018年度民建省委會理論研究優秀結項成果二等獎）
參考文獻
[1]姚儉建 李 響.參政黨民主監督與公共政策機制優化.上海市社會主義學院學報.2017年第6期.
[2]喻 旭.參政黨脫貧攻堅民主監督工作實現路徑研究.湖北省社會主義學院學報.2017年第5期.
[3]劉如梅 王國麟 杜懷亮.發揮統一戰線在精準扶貧中的重要作用.貴州社會主義學院學報.2017年第3期.
[4]張少琴.做好脫貧攻堅民主監督工作為脫貧攻堅貢獻黨派力量.中央社會主義學院學報.2016年第10期.
一、民主黨派中央參與脫貧攻堅專項民主監督工作啟示
（一）脫貧攻堅專項民主監督工作背景分析
“十三五”期間脫貧攻堅是一項戰略性任務。習近平總書記在十八大以后就提出了精準扶貧的戰略思想。2015年11月27日，中央扶貧開發工作會議提出了到2020年“確保農村貧困人口實現脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽”的目標。在十九大報告中，習近平總書記進一步提出明確要求：“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧，真脫貧。
民主黨派作為參政黨，參與黨中央的中心工作使命必然。2015年7月25日，習近平總書記在中共中央召開的黨外人士座談會上強調，當前我國正處于全面建成小康社會決勝階段，統一戰線有能力有責任繼續發揮重要法寶作用。2016年6月21日，中共中央統戰部召開各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作啟動會，中共中央政治局委員、中央統戰部部長孫春蘭出席會議并講話，大家共同見證脫貧攻堅民主監督工作正式啟動。
（二）脫貧攻堅專項民主監督工作借鑒意義分析
1.開創了民主監督的新形式。民主黨派的民主監督從形式上講沒有固定的模式，一般來講有座談監督、視察監督、暗訪監督、撰寫監督建議書等形式，都有各自的優勢和特點。而此次民主黨派中央開展的專項民主監督較其他監督形式有很多的不同。一是時間長。此次專項民主監督從2016年6月開始到目前尚未結束，需要在扶貧攻堅任務完成后才能結束。二是目標單一。專項就是不為別的，就是為了脫貧這個單一的目標。三是力量集中。全國各民主黨派共同參與，可以說是舉各民主黨派之力去完成既定的目標。充分體現了中國共產黨領導的多黨合作制度的優越性，發揮各黨派優勢，精準扶貧。
2.定義了民主監督的新內涵。傳統意義上的民主監督一般不直接參與工作，只是對被監督對象在政策的執行、法律法規的遵守、目標進度的完成等方面開展調查并提出意見建議。往往是提過算數，民主監督流于形式的較多，起不到真正的作用。而此次專項民主監督最大的特點就是寓支持于監督之中，在可以參與的地方各民主黨派直接參與協助工作，充分利用自身的優勢開展幫扶，為當地的黨委政府出謀劃策，共同推進扶貧攻堅工作。在此基礎上，對黨委政府扶貧工作不力或工作方式方法有問題的地方給予監督。通過支持和監督兩條腿走路，更好地為專項民主監督發揮實效提供基礎。
3.明確了專項民主監督的基本方法。雖然專項民主監督工作是一項創新工作，但此次監督中央統戰部高度重視，通過文件形式，基本明確了這項工作的基本內容和方法。中共中央統戰部、國務院扶貧開發領導小組辦公室出臺了《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，文件中對民主黨派開展脫貧攻堅民主監督的對口省份、監督內容、監督形式作了明確。其中八個民主黨派分別對口8個扶貧重點省份。監督內容為6個方面，即貧困人口精準識別情況；貧困人口精準脫貧情況；貧困縣摘帽情況；落實脫貧攻堅責任制情況；重大政策措施執行情況；扶貧資金項目管理使用情況。監督形式包括開展調查研究；提出意見建議；推薦本黨派專家學者參加專項評估監督評估；加強日常聯系；進行政策宣講等五種形式。
（三）脫貧攻堅專項民主監督工作不足分析
1.監督工作制度不夠細。各民主黨派在對待此項工作時都高度重視，也第一時間成立了以黨派主要領導為組長的工作組，并制定了較為詳細的工作計劃和工作制度。但由于扶貧攻堅以前尚未全面參與，經驗上相對缺乏，而且鑒于各民主黨派自身特點，想要在這項工作上全面發揮作用局限性較大。因此，在制定監督工作制度上還是存在著不夠細的問題。如在調研方案、工作思路的確定等方面存在著隔靴搔癢、沉不下去的問題，對扶貧開發、脫貧攻堅等政策的把握還不夠精準。
2.監督能力不夠強。習近平總書記在中央統戰工作會議重要講話中指出，“要支持民主黨派加強思想、組織、制度特別是領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力。”雖然監督能力沒有提，但這個其實是蘊含在這五個能力當中的。在此次專項民主監督工作中，許多地方也暴露了民主黨派監督能力偏弱的問題。比如監督不夠深，鑒于黨派成員人才較為單一，基層工作經驗不足，存在蜻蜓點水的問題。還有監督不夠精，常常采取送錢送物的形式以社會服務代替扶貧監督。
3.環境不夠優。這里所指的環境是指配合各民主黨派開展專項民主監督的各級黨委政府。由于黨委政府對民主黨派民主監督工作存在著重視程度不夠的問題，往往被動應付，走過場。有些資料和工作也沒有向民主黨派真正公開，導致民主黨派開展監督的積極性受挫，工作無法深入。從整個社會，包括扶貧群眾對民主監督專項工作的態度來看，也存在冷熱不均的情況，有些人對監督能否取得實效存有疑慮。
二、完善民主黨派專項民主監督工作機制建議
（一）充分認識專項民主監督的重要性
1.專項民主監督是完善監督形式的重大創新。民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，它與其他監督形式一起，共同構成比較完備的監督體系，缺其不可。而專項民主監督的提出是民主黨派開展民主監督重大形式創新。它改變了以往監督缺乏持續性，缺乏針對性的弊端，必定成為今后民主黨派民主監督的主要形式。
2.專項民主監督是推動中心工作的有效方法。民主黨派中央參與扶貧攻堅的專項民主監督給我們基層民主黨派的民主監督提供了重要的參考，尤其是在助推本級黨委政府中心工作方面提供了思路。一個階段、一個時期黨委政府肯定有其相對重要的中心任務和工作，比如杭州市政府籌辦2022年亞運會這項任務就是現階段的重點工作。如果杭州市各民主黨派以此項工作為對象開展持續地專項民主監督，必然是推進工作的有效方法。
3.專項民主監督是保障監督實效的重要形式。專項民主監督不同于普通的民主監督，它有確定的時間目標和具體的監督任務，通過持續地監督來達到既定的目標。因此，民主黨派通過開展專項民主監督的形式能夠在較大程度上考量監督的實效性，更能體現民主黨派與黨委政府的目標一致，同心同行，體現更為行之有效的民主監督。
（二）明確專項民主監督的工作原則
1.堅持黨的領導。中國共產黨是領導我們事業的核心，多黨合作必須在中共的領導下進行，當然也包括專項民主監督。哪些主題、哪些工作適合開展專項民主監督需要得到本級黨委的認可和支持。我們如何開展專項監督，開展監督后成果怎么樣，監督中遇到的問題有哪些，需要民主黨派及時與黨委匯報交流，聽取指示意見，要將專項民主監督工作置于黨委的領導之下。
2.堅持目標導向。專項民主監督就是要體現“專”，要將監督目標單一化，越到基層切口要越小，不要泛目標化的監督，這樣容易將監督目標固定。比如亞運村建設，監督目標就是到某某時間保質保量完成建設任務，并合理配備配套設施，把亞運村科學的運轉起來。
3.堅持持之以恒。持續不斷的監督又是專項民主監督區別于其他民主監督的一項重要特征。因為監督的對象時間跨度長，如民主黨派參與的扶貧攻堅專項民主監督，這項工作要到2020年才完成，因此，民主監督在今后這段時間內還需要持之以恒地監督。監督目標沒有達到，監督就不會停止。因此，根據目標實現的路徑，制定科學合理的監督計劃顯得非常重要。
4.堅持“督”“助”結合。從本次民主黨派中央參與專項民主監督工作來看，各民主黨派不僅對這些工作開展監督，還充分利用黨派優勢開展精準幫扶工作。由此可見，專項民主監督還要堅持的一個重要原則就是“督”“助”結合，即在監督的同時要利用黨派優勢參與到被監督工作中去，達到雪中送炭，共同推進工作的效果。
（三）專項民主監督具體工作機制建議
杭州市已經開展了如城中村改造和小城鎮環境綜合整治專項民主監督的嘗試，效果明顯。要發揮民主黨派專項民主監督的重要作用，制定具體的工作規則或工作制度勢在必行。具體建議從以下幾個方面考慮：
1.專項民主監督的議題。專項民主監督議題的產生可以有兩個途徑。一個是本級黨委要求，組織相關民主黨派就某一項重要工作開展專項民主監督。另一個是民主黨派本身主動請求黨委參與本地中心工作的專項民主監督。無論哪種方式都應將專項民主監督的議題產生納入到各級黨委會議的議事日程，與民主黨派協商確定下階段的專項民主監督議題，一般一年確定1-2項。
2.專項民主監督的參與主體。專項民主監督的參與主體建議還是以8個民主黨派為主。參與的過程中可以共同就一項議題開展專項民主監督，也可以單獨就某一議題開展監督，還可以兩個或多個民主黨派在優勢互補的前提下開展聯合專項民主監督。
3.專項民主監督的工作形式。借鑒本次民主黨派重點開展的專項民主監督，幾種形式可以明確：（1）開展調查研究，尤其是在明確監督主題后要深入一線收集資料，掌握基本情況；（2）撰寫監督建議。對定期走訪調研發展的問題進行梳理，以專報的形式反映給黨委政府和有關職能部門，明確意見建議的反饋和跟蹤機制；（3）及時溝通交流。建立定期與職能部門的溝通交流機制，職能部門要將工作進展情況定期發送給民主黨派，參與監督的民主黨派也要定期上門走訪，了解情況；（4）協助出謀劃策。利用黨派優勢開展定向協助工作，如專家參與、政策宣傳、后勤保障等等，已達到事半功倍的效果；（5）分階段開展細化目標監督。專項民主監督需要一個周期，可以將總目標細分為多個階段性目標開展節點性民主監督。
4.專項民主監督的目標管理與考核。專項民主監督因其有確定的目標，可以進行考核，建立獎懲機制。要以目標為導向，建立起對監督者和被監督者的考核機制，強化考核結果的運用。如考核評價好，工作推進順利的，要在人事調動、獎金福利等方面給予一定的傾斜，增加民主黨派參與專項民主監督的責任感和使命感，同時也提高被監督者支持民主監督的力度。
5.專項民主監督的總結與宣傳。民主黨派的專項民主監督畢竟還在嘗試過程中，需要不斷總結，不斷完善。應當建立專項民主監督定期交流制度，由本級統戰部門召集，各民主黨派和被監督者參與，座談交流，集思廣益，共同解決專項民主監督過程中出現的問題。同時，要加強宣傳，充分利用媒體報道專項民主監督工作成果，讓各職能部門和廣大群眾都能接受和支持民主黨派的專項民主監督工作，形成良好的社會氛圍。
（本文獲2018年度民建省委會理論研究優秀結項成果二等獎）
參考文獻
[1]姚儉建 李 響.參政黨民主監督與公共政策機制優化.上海市社會主義學院學報.2017年第6期.
[2]喻 旭.參政黨脫貧攻堅民主監督工作實現路徑研究.湖北省社會主義學院學報.2017年第5期.
[3]劉如梅 王國麟 杜懷亮.發揮統一戰線在精準扶貧中的重要作用.貴州社會主義學院學報.2017年第3期.
[4]張少琴.做好脫貧攻堅民主監督工作為脫貧攻堅貢獻黨派力量.中央社會主義學院學報.2016年第10期.
