人民政協是愛國統一戰線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，政協履行著政治協商、民主監督和參政議政的職能。在政協的三大職能中，民主監督處于關鍵地位。人民政協依托中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這一基本政治制度，具有相應的制度設計和政治體制保障。因此，從理論上講，政協的監督可以比較容易地上達中央或進入各級領導的決策視野，同時，人民政協集聚了一大批專家、學者和領導干部，他們大都是某一領域的杰出代表，或者是社會活動家，聯系著政治、經濟、文化、社會各個界別的管理層和知識層，信息來源廣泛，思維活躍，這都是一般的社會監督和輿論監督所不具備的。筆者走訪了浙江省若干市、縣的政協，與一些政協委員和政協的專職工作人員進行了交流，發現無論是市級政協、還是基層政協，它們為了更好地履行民主監督的職能，采取了一些措施，也取得了一些成效。但是由于某些因素的影響，浙江省各級政協的民主監督還存在著一些不足，對此，筆者進行了分析，也提出了一些建議。為了便于敘述，也為了避免某些麻煩，筆者在研究報告中回避了具體地名，將浙江省各地級市統稱為N市。
    一、浙江省N市各級政協為強化監督職能而采取的改革措施
浙江省N市各級政協領導充分認識到政協履行監督職能的重大意義，也認識到政協的民主監督有漸趨弱化的趨勢，在多年前就推行了一些改革措施，如首創委員約談會；民主評議政府部門；在市電視臺和黨報開辟政協天地；與人大、司法部門建立民主監督的橫向合作機制等。這些措施增強了N市各級政協的民主監督職能，成為協助市委、市政府實現決策科學化、民主化的一條重要渠道。最近兩年，N市各級政協的新一屆領導班子組建完畢，新領導更加重視提升政協的民主監督效能，市政協采取了針對性的措施，并鼓勵各基層政協進行改革創新。筆者經過了解，發現浙江省N市各級政協主要采取了四項改革措施：
    第一，N市政協推行“月月談”，其具體做法表現為：N市政協每個月確定一個社會議題，邀請市政協領導、行政主管部門或者司法部門的主要負責人和20多位市政協委員出席。筆者經過咨詢得知在針對某些議題的討論中，市委主要領導甚至市委書記也會蒞臨。市政協確立的議題與地方實際緊密結合。市政協委員們就這一議題向行政主管部門的主要負責人發問，只要這些職能部門與自身關系較遠，委員們的問政就會比較犀利。期間也安排新聞媒體進行采訪報道，事后向社會發布。N市政協的每一次“月月談”都會產生會談紀要，工作人員將會談紀要整理后呈送市委主要負責人。在N市政協的帶動下，市下屬的C基層政協推行年度的“政情交流會”，其具體做法與N市政協推行的“月月談”相似，但是C基層政協的“政情交流會”走得更遠，整個過程進行網絡直播，電視錄播，取得比較好的社會反響。C基層政協的這一做法在N市其他基層政協也開始推廣，如X基層政協推行月度“協商懇談會”，H基層政協推行“雙月懇談會”等，都邀請了當地的黨委領導、政府部門的主要負責人與政協委員們進行面對面的溝通，督促提案的落實，解決了一些民生問題。
    第二，N市政協與下屬的基層政協強化了政協委員對提案的督辦回訪制度，前幾年N市各級政協雖然也有這一制度，但是落實并不是特別有力，政協委員只能在“不滿意”“基本滿意”“滿意”三個選項中進行選擇，對他本人所督辦或者關注的提案落實情況進行評價。筆者在與幾位N市的政協委員交流中發現，原先的“三選一”模式有些粗糙和籠統，不能準確地反映委員們的真實想法。N市政協新一屆領導班子組建之后，對此進行了改革，實施“政協委員打分制”，即政協委員對于提案的落實情況進行打分，實行百分制，60分為及格。筆者經過調查，發現政協委員們對這一變革評價較高，有效地督促了職能部門落實提案內容。而且，N市S基層政協借鑒外省政協的經驗，推行“雙評”制度——在年末對提案工作實行雙向評議，即由提案承辦單位評價提案的質量，同時提案者也必須評價提案承辦單位的辦理成效，以此促使提案工作整體水平的提高。
    第三，N市政協與下屬的若干基層政協推行年度的“政協委員評價機制”，即政協成立專門的委員考核機構，考核機構從“會議出席情況”“調研活動出席情況”“提案數量與質量”“社情民意反映情況”等幾個指標，對每一位政協委員進行打分，并將結果告知其本人，如果考核分數過低，統戰部、政協將與相關政協委員進行誡勉談話。
    第四，N市政協新領導班子高度重視政協委員的理論學習，他們認為，政協委員只有不斷提高理論水平，才能更好地履行民主監督的職能。從最近兩年開始，新一屆政協領導班子除了對于新推選的政協委員進行履職培訓之外，還多次邀請專家、學者來市政協作學術報告，N市下屬的基層政協還多次通過舉辦諸如崇學講堂、求實學堂、和合講堂等，組織政協委員進行理論學習。筆者走訪了幾位資深的政協委員，他們一致認為，現在的學習比過去增加了不少，也拓展了他們的視野和思路，有利于他們開展履職活動。
    筆者與N市的一些政協委員們進行了交流，也觀察了某些提案落實之后的成效，并與一些市民進行了溝通，發現上述改革措施對于增進政協委員的履職意識和履職能力、改善民生確實具有積極作用。在采訪過程中，筆者特別明顯地感受到，N市政協新領導層推行的“月月談”這一措施，極大地促進了N市政協監督職能的履行。今年6月16日，筆者到N市政協進行采訪，詢問了工作人員后得知，7月份要進行的“月月談”，主題是“保姆市場的培育與發展”。從6月10日開始，市政協的主要負責人和其他若干政協委員就開始走訪轄下的街道社區，與居民們進行交流溝通，傾聽群眾的意見和建議，然后又去市勞動力市場、家政公司進行實地考察，以獲得詳實的第一手資料，這項調研工作一直持續到6月20日。在月談會上，這幾位政協主要負責人和政協委員非常有針對性地向職能部門的主管人員發問，促使職能部門改進工作，進一步完善保姆市場。
    二、N市各級政協監督職能較弱及原因分析
盡管N市各級政協采取了不少措施，但是它們的監督作用并不非常令人滿意。筆者在調研過程中，有政協委員表示：“我們都知道，政協不是靠說了算，而是靠說得對，但是在很多情況下，說得對也不一定管用啊。”筆者在調研過程中發現，N市及其基層的政協并沒有實施嚴格的政協委員考核和退出制度，是導致N市各級政協監督職能不強的一個重要原因。綜合來看，導致政協監督職能不強的主要原因如下：
    第一，有些政協委員對于政協監督的定位和范圍認識不清。根據中央的相關文件和習近平總書記的系列講話精神，政協的民主監督屬于政治監督、協商式監督，它主要是對憲法、法律的實施情況，黨和國家的路線、方針、政策的執行情況進行民主監督，其實質是對規則執行狀況的監督。因此，政協對于其他職能部門的監督要以提出建設性的建議為主，采取支持和幫助的積極態度，做到增進團結。有些政協委員卻因此對于政協的民主監督職能產生了誤解，有的表示：“揭露官員的不法行為是司法部門的事情”。有的表示政協委員對于其他職能部門的監督要少站在對立面的角度看問題，少故意挑毛病和指責，多提出解決問題、改進工作的意見和建議”。筆者認為，根據《中國人民政治協商會議章程》第二十七條的規定：“參加中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，有通過本會會議和組織充分發表各種意見、參加討論國家大政方針和各項地方重大事務的權利，對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評的權利，以及對違紀違法行為檢舉揭發的權利，參加有關部門組織的調查和檢查活動”。由此可見，政協的民主監督不僅僅是充當職能部門“參謀”的角色，勇于揭露違紀違法行為也是其應盡職責。
    筆者在走訪過程中，還發現有不少政協委員認為政協的監督應當是宏觀層面的政治性監督，而不是微觀層面的事務性監督。有幾位政協委員對筆者表示，政協的民主監督最多是提點建議，而不是關注具體的個案。其實上述委員沒有意識到，既然政協監督的重點是規則的執行狀況，如果某些單位對規則執行不力，就會導致潛規則的橫行，一系列駭人聽聞的個案就會接踵而至。如西安地鐵工程，這完全是政協重點監督的范圍，而且西安市政協也組織委員們進行了重點調研，從表面上看，施工單位和監管單位對于規則的執行也是非常到位的，但是誰能想到其中蘊藏著這一轟動全國的舞弊個案。在課題調研的過程中，筆者與浙江省的一些民營企業家、高管交流，他們認為，當前的經商環境并不理想。筆者對此感到不可思議，因為自十八大以來到現在，中央共推出了近1500項改革措施，這不正是企業家們孜孜以求的嗎？經過細談，筆者才知道這些改革措施面臨著執行難的問題，有些改革措施執行了，有些則沒有，有些部門和地方執行了，有些部門和地方則沒有，一些改革措施在執行過程中遇到困難就戛然而止，半途而廢。更嚴重的是還有一些改革措施一直只停留在紙面上。再加上現在國內經濟增長放緩，美國又對我國發動了貿易戰，以致經商環境沒有改善，在有些地方甚至惡化了。而要突破發展的瓶頸，就必須改革。在這種情況下，政協委員更應該重視事務性監督，關注個案，通過一個個具體個案的解決來破除某些官員的“不作為”，以落實中央宏觀層面的改革措施。
    第二，有些政協委員缺乏擔當與勇氣。這些政協委員出于其自身利益考慮，怕得罪人，怕惹事，對問題多采取回避態度或淡化處理。有一些政協委員，對于自身相關的職能部門，他們的問政不痛不癢。還有一些政協委員，將參加政協活動作為拓展其人脈的機會。
    第三，有些政協委員的理論水平的確有限，阻礙了他們的有效履職。N市的各級政協委員或許是所在行業的領頭羊，但是他們不一定比普通人更了解我國當前的經濟社會發展狀況和國內外形勢。在2017年，筆者指導學校的模擬政協活動，我校學生撰寫了《關于向丁克家庭征收無子女稅的提案》，筆者拿著這一提案去請教幾位市政協委員，受到了較多的批判，如果這些批判是針對提案的措施，當然有一定道理，但是那幾位政協委員批判這一議題的一個重要依據是我國人口眾多，丁克未嘗不可，這一論據的潛臺詞是當前我國的人口還是過多，大家還要為控制人口做貢獻。筆者認為，這種認識在2010年的時候確實很少被人質疑，但是在2017年的時候已經受到較多挑戰了，而且人口生育這一話題并不生僻，社會各界對此比較關注，有些市政協委員的觀念居然還沒有更新，如何有效履職？
    第四，有些政協委員的精力、履職意識和能力堪憂。首先談精力，筆者在走訪政協委員的過程中，發現他們抱怨最多的就是時間不夠，精力不足。N市的各級政協委員基本上是各行業的精英，都有自己的事業，有些時候真的很難妥善處理本職工作和政協工作之間的關系，很難做到兩者兼顧。在兩者沖突的時候，政協委員們大多趨于選擇本職工作。有一位醫生政協委員的話很有代表性：“我非常珍惜做政協委員的機會，很想把這個工作做好，但是我首先是一個醫生，只要今天安排我出診，除非有同事和我換班，否則我不會去參加政協會議”。根據N市某基層政協的考核部門透露的數據，在履職分數平均超過100分的情況下，某些政協委員的得分真的很低，最低的只有17分。對此，筆者采訪了幾位政協委員和政協工作人員，他們都表示，政協委員們本職工作太忙，沒有精力去調研，很難寫出高質量的提案。
    同時，筆者在調研過程中發現，盡管N市各級政協非常重視對政協委員的思想教育和履職培訓，也取得了一些成效，但是有些政協委員履職熱情和能力是不夠的，N市政協的一位常委告訴筆者，這并不是個別現象。在現實中，不參加會議、不調查研究、不提提案和反映社情民意的“三不委員”為數不少，政協委員主體作用發揮不足。就提案而言，有些委員寫出的提案大而空，過于宏觀，所提的建議很難落實；有的提案內容缺少深入研究，處處都是外行話；有的提案把已經解決或者辦理過的問題又提出來，或者抄襲而成；有的提案屬于學術探討問題，雖然具有很強的創新，做到了人無我有，但是作為政協提案顯然有些過于前衛了；還有一些政協委員上交的提案基本上可以斷定是“槍手”代勞的。就發言而言，有些政協委員無論是在大會發言還是界別會議或小組討論，都只是應付一下，無關痛癢，有些委員甚至像泥菩薩一樣幾乎一言不發，別人請他發言，他往往“謙虛”地說自己不懂這個，剛入職，是來學習的。
    三、增進N市各級政協監督職能的建議
    針對上述問題，筆者提出以下幾點建議，以增強N市各級政協的監督職能：
    第一，增強對政協委員的履職培訓與理論學習。政協應該引導委員們認識到，在堅持四項基本原則的基礎上，對一切國家機關及其工作人員的監督并無禁區；同時，N市各級政協需要進一步強化對政協委員履職能力的培養，特別是調查研究能力，這是委員履職能力中最基礎、最核心的能力之一。同時，筆者認為N市各級政協應該持續推進政協委員的理論學習，為政協委員們提供學習的平臺，使他們了解新理論、新政策、新動態，不斷拓寬視野、努力把握國內外實情。
    第二，完善政協委員的考核與退出機制。目前，N市各級政協雖然有年度量化考核，但是考核結果并不向社會公布，而且也不能作為某些政協委員不再任職的依據。建議可以設計一套政協委員的考核與退出方案，從政治素質、廉潔自律、反映社情民意、撰寫提案、參會、發言等方面對每一位政協委員進行年度量化考核，60分為合格，上不封頂?？己私Y果向社會公布，并通報同一級黨委組織部，統戰部和所在的單位，不到60分者，由統戰部出面進行誡勉談話，兩年考核不合格的政協委員，政協將勸其辭職。筆者要強調的是，這一考核與退出機制在每一位政協委員就任前夕就要告知他們，要求每一個人作出書面承諾，接受這一機制。
    第三，改革政協委員的推選機制，采取選舉與推選相結合的方式產生政協委員。按照目前規定，政協委員的產生，一般是四個步驟，其中第一步是提名推薦，即由各民主黨派、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別等協商提出政協委員候選人名單，這一步是關鍵。筆者認為，在提名推薦之前，N市的各推選單位可以在內部進行自由的選舉，鼓勵毛遂自薦，按照差額的原則產生若干名候選人，然后提交給N市市委統戰部，進入第二步——協商確定建議名單，即市委統戰部對各方面提出的推薦名單進行綜合平衡，反復同各推薦方面協商形成建議名單，特別要注重對方的履職能力和履職精力。在政協委員推選的最后階段，統戰部或政協應將政協委員的考核與退出機制告知每一位政協委員候選人。
    第四，面向社會公開招聘若干積極參政的普通市民進入政協。目前，N市各級政協委員基本上都是所在行業的業務骨干，而且在業內也有一定的影響。但業務的能手不一定就具備較強的參政議政和民主監督能力，而且業務能手往往也沒有足夠的時間來履職。選擇政協委員要從“業務精英”的思維定勢中解放出來，要適當推薦那些熟悉勞動人民疾苦，敢于表達的普通市民擔任政協委員。選擇這類普通市民進入政協，也有利于擴大N市各級政協的代表性和民主性。
    第五，推行專職的政協委員，并參照人大代表制定法規，對政協委員實施特別的人身保護和言論豁免權。正如筆者在走訪中所發現的那樣，政協委員普遍抱怨履職時間不夠，精力不足。2016年開始筆者指導學生開展模擬政協活動，切實體會到政協委員要撰寫一個高質量的提案，需要付出很多時間和精力。因此，建議可以試行部分政協委員專職化，進一步深化發展我國的協商民主。N市地處我國發達地區，面臨著提前實現現代化的艱巨任務，這就對于政協委員的履職能力提出了很高的要求。雖然政協委員的專職化會增加財政支出，但是它能夠極大地促進政協委員履行職能，包括監督職能，能夠增進黨和政府決策的科學性和民主性，給國家帶來更大的收益，并且能最大限度地避免因決策失誤而帶來的損失。
    第六，推行個案追蹤機制，通過個案的解決來落實政策或者改變某些不合時宜的政策法規。在當今社會，人們不難看到，某些個案的解決往往能夠推動黨和國家的政策更好地落實，甚至還能夠修改某些與當前社會不符合的政策與法律。如2003年的孫志剛案件使我國政府廢止了“收容遣送制度”，以“救助管理辦法”代之。前幾年的“唐慧事件”“任建宇事件”等推動國家廢止了勞動教養制度。N市處于我國改革開放的前沿，經濟比較發達，如果要攀登新的發展高峰，就必須進一步貫徹落實中央的改革措施。對此，N市政協應建立個案追蹤機制，鼓勵政協委員關注一些個案，通過個案的解決來倒逼改革、推動中央決策的落實。
    第七，政協要密切聯系群眾，組織政協委員定期開展廣場問政活動。正如前面所說，政協在人們日常生活中的存在感很弱，群眾有困難也很少會想到去找政協。一個主要原因在于政協的所作所為如果沒有相關職能部門的配合，那么它對于人民群眾的生活幾乎不會產生任何影響。對此，政協應該堅持從群眾中來，到群眾中去的工作方法，組織政協委員到某些人流量較多的廣場開展問政活動，收集社情民意。這樣，政協才能更好地以民生關切為念，關懷弱勢群體，聚焦老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，努力使自己“說的對”“說得準”。在一般情況下，政協只要“說得對”“說得準”，有關職能部門還是會高度重視，努力實施的。在這過程中，政協在人民群眾心目中的地位自然會上升，也能夠更好地履行民主監督的職能。

    （本文獲2018年度民建省委會理論研究優秀結項成果一等獎）