關于民主黨派市級組織以本黨派名義在政協發表意見提出建議機制性安排的若干思考
發布時間：2021-04-20 00:00:00
|
作者： 張明華等
一、前言
中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，同時也是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。中華人民共和國憲法明確規定，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為基本政治制度將長期存在和發展。各民主黨派以界別形式分別加入政協組織，一直在各級政協組織中發揮著重要作用，人民政協是參政黨履職盡責、發揮作用的重要平臺。在中國共產黨領導下，多黨合作和政治協商是相輔相成、相得益彰的關系，同時也是不可分割的統一體。按照政協成立之初的制度設計，政治協商以多黨合作為前提，各民主黨派、各人民團體及社會賢達是參加政治協商會議的主要成員。隨著時間的推移，人民政協的定位進一步明晰，各民主黨派在人民政協中的作用進一步顯現。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央對新型政黨制度提出了新的更高要求，習近平指出：“中國特色社會主義進入新時代，多黨合作要有新氣象，思想共識要有新提高，履職盡責要有新作為，參政黨要有新面貌。”在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上，習近平在講話中進一步提出：“要發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議作出機制性安排。”這一指示精神已分別體現在中共中央文件及中共各級組織的有關文件之中，全國政協、省、市級政協也分別在常委會工作報告或有關文件中作出了相應闡述。這充分體現了各級黨委及政協組織對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議作出機制性安排的高度重視，同時也顯示出這一機制性安排的必要性、緊迫性和可操作性。
各民主黨派市級組織是黨派組織的中堅力量，成員眾多、組織健全，具有較強的參政履職能力，在各市級政協中通過界別和委員發揮著重要作用，提出了諸多建設性意見和建議，形成了相應的履職特色。民主黨派市級組織與省級組織緊密銜接，與基層組織聯系廣泛，可充分發揮承上啟下、下情上達的貫通作用。因此，在貫徹民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議的機制性安排中，分析市級組織如何落實落細落地，具有較強的現實意義和可操作性。本文嘗試著探討關于市級黨派組織以本黨派名義在政協發表意見提出建議機制性安排的基本架構，并提出若干思考。
二、民主黨派市級組織機制性安排的主要實現形式
根據政協章程及有關文件規定，人民政協的主要職能有三項：政治協商、民主監督、參政議政。建言資政和凝聚共識雙向發力是對人民政協的新要求，專門協商機構是人民政協的新定位。人民政協職能定位和新的要求決定了民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議的具體表現形式及主要內涵。從市級組織的特點出發，可從以下幾個方面加以闡釋：
（一）通過專門協商機構這一平臺履行好政治協商職能
協商民主是中國特色社會主義的制度優勢，也是社會主義民主的重要組成部分，協商民主的主要類型有很多種，與民主黨派相聯系的有政黨協商、政協協商以及與政府部門之間的協商。從市級層面看，政黨協商一般由市委統戰部負責召集，中共市委主要領導與各民主黨派主要負責人一起就重大決策部署或重要文件起草等事項進行協商，聽取各民主黨派以本黨派名義發表意見和提出建議。政協協商主要通過政協這一專門協商機構召集各民主黨派成員以委員身份參加各類協商事項。主要形式有：政協全體會議、常務委員會會議、主席議政會、專題協商會、委員月談會等。在政協全體會議上各民主黨派可通過大會發言、界別小組討論或聯組討論發表意見或提出建議，也可通過集體提案、建議案提出意見建議。各民主黨派與市級政府部門之間的協商目前只是探索階段，開展較少，但潛力很大，各黨派可與政府對口聯系部門開展形式多樣的協商，以達到知情明政、協商溝通的目的。
（二）以黨派的民主監督職能定位助推政協民主監督職能的落實
民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。民主監督是各民主黨派的主要職能之一，同時也是人民政協的一項重要職能。如何實現二者職能的疊加效應，是特別值得關注和重視的。通過制度設計，從機制上規范各民主黨派在政協平臺上更好地履行好民主監督職能，也是民主黨派以本黨派名義在政協發表意見提出建議機制性安排的應有之義。市級政協組織的民主監督有以下幾種形式：一是會議監督。政協組織的常務委員會議、主席議政會議、專題協商會、對口協商會等都安排一定數量的監督性議題。二是視察監督。由政協組織委員進行視察，針對涉及改革發展穩定相關問題，通過實地察看，及時發現工作中存在的問題和不足，提出批評和建議。三是提案監督。由政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體以及政協各專門委員會，通過提案提出意見、批評、建議開展的監督。四是專項監督。圍繞法律法規實施和黨委政府重要工作落實確定專項監督議題，開展專項調研，抓住重大問題，深入一線明察暗訪，摸準情況，分析原因，提出改進意見建議。五是其他形式監督。如政協委員參加黨委和政府組織的調查、檢查和聽證等活動，政協組織推薦特約監督或組織民主監督小組，政協社情民意信息、委員來信來訪、委員舉報和民主評議，等等。
（三）發揮民主黨派人才薈萃智力密集優勢履行好參政議政職能
參政議政是對政治、經濟、文化、社會建設和生態文明建設中的重大問題以及人民群眾普遍關心的熱點難點問題，廣泛開展調查研究，及時反映社情民意，以調研報告、提案、建議案或其他形式，提出有關切實可行的意見和建議。目前，民主黨派市級組織履行參政議政職能的主要形式：一是就經濟社會發展中具有前瞻性、全局性課題開展專項調研、視察考察、咨詢論證等活動。二是發揮各黨派自身的特色優勢，有重點、分專題開展系列調查研究，提交深層次、有見地的調研報告。三是深入基層群眾，及時了解和反映不同群體之所想所急，積極反映社情民意和群眾訴求。
（四）利用聯系廣泛優勢資政建言和凝聚共識雙向發力
由上中層優秀人士組成的各民主黨派，具有政治聯盟的特質決定了其聯系的廣泛性，每一個民主黨派都有各自不同的聯系界別和群體，在建言資政的同時，民主黨派更有其自身的優勢發揮凝聚共識的獨特作用。民主黨派市級組織在凝聚共識方面采用的主要形式：一是通過走訪宣講，傳播多黨合作的方針和宗旨，宣傳本黨派的特色優勢和發展歷程，提高認同感和影響力。二是開設愛國主義教育基地或統一戰線實踐基地，發揮陣地作用，開展革命和優良傳統教育。三是建設黨員（會員、盟員、社員）之家，廣泛開展宣教、聯誼和基層組織等活動，提升凝聚力和向心力。四是把社會服務工作放到突出位置，發揮各自優勢，服務社會群體。
三、以寧波市為例，民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議機制性安排現狀分析
經過多年的實踐和探索，寧波市政協注重發揮民主黨派作用，為推進各黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議奠定了較好的基礎。主要體現在以下幾個方面：
（一）政治協商
1.會議協商。在政協全體會議、常務委員會會議、專題協商會上，注重讓民主黨派發表意見、提出建議，在議程上作出具體安排。
2.懇談協商。政協委員懇談會主題突出，專題發言更多地考慮黨派委員的力量，同時又發揮黨派組織的作用，通過黨派成員深入調研來支撐發言的內容。
3.書面協商。黨委政府把重要文件（草案）以書面形式征求市政協意見，市政協集中各民主黨派、工商聯和各界代表人士的意見以書面形式予以反饋。這也是為了更多地吸納黨派成員的意見和建議。
4.界別協商。政府有關部門主動與市政協相關界別溝通聯系，選擇黨政重視、群眾關注、界別所長的議題，與界別開展協商交流。各民主黨派界別可以黨派名義發表意見建議。
5.提案辦理協商。近年來，市政協堅持各民主黨派和工商聯重要集體提案報請市委書記批閱，重點提案更多地考慮黨派集體提案，并由副市長領辦。
（二）民主監督
1.專項民主監督。每年市政協圍繞中心、服務大局，制定專項民主監督方案，由市政協領導牽頭，各民主黨派成員相對集中到某個監督小組，便于發揮各黨派集體的作用。
2.民主評議。組織政協委員開展對政府部門和窗口行業進行民主評議是一項行之有效的民主監督活動，各民主黨派界別委員可以積極參與，并發表意見建議。
（三）參政議政
1.提案工作。民主黨派在政協提交的提案，包括集體提案和個人提案，由于發揮黨派集體智慧，提案體現量多質高，大部分重點提案都在黨派提案中產生。為了突出重視黨派提案，市政協建立了重點提案督辦制度，挑選重要黨派提案交由市政府領導領辦，相關市政協領導及專委會督辦，力促黨派提案的落地落細。
2.大會發言。大會發言是政協大會的重頭戲，市委常委和市政府班子成員全部到會聽取。發言的選取向民主黨派和工商聯傾斜，每個黨派至少安排一個口頭發言，以充分調動各黨派集體力量。
3.分組討論、聯組討論。市委市政府主要領導每年都要參加以黨派界別為主的聯組討論，與委員共商發展大計。在準備主題發言時，黨派可以組織成員深入討論、集思廣益，發揮集體優勢。
4.反映社情民意。市政協暢通各民主黨派社情民意反映渠道，各民主黨派發揮各自優勢，社情民意信息工作特色突出，這也是今后以黨派名義發揮作用的重要內容。
四、民主黨派市級組織以本黨派名義在政協發表意見、提出建議機制性安排中存在的不足和制約因素
（一）各民主黨派在政協發表意見、提出建議的制度框架尚不健全
一是制度整體設計還不完善。十八大以來，中共中央先后頒發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《加強和改進人民政協民主監督工作的意見》《關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》等，全國政協制定修改了《章程》《提案工作條例》《社情民意信息工作條例》《專題協商會工作辦法》等相關制度，就民主黨派參與人民政協政治協商、民主監督和參政議政確立了相應原則，但在具體工作推動的實施細則上，仍有較大的不確定性，對民主黨派在政協發表意見、提出建議缺乏一個總體的制度設計和系統性安排，如規定哪些協商平臺、哪些專項監督、哪項參政議政必須有民主黨派以本黨派的名義進行參政履職，民主黨派在政協“協商什么”“誰來協商”“如何協商”等尚無明文規定，協商議題、協商程序相對比較模糊，不便于協商各方把握實施。在總體制度框架不到位的前提下，市級政協難以形成可操作性的機制性設計。
二是體現黨派性相對弱化。各民主黨派在人民政協發揮著重要的主體作用，但不可否認，隨著人民政協參與主體的不斷擴大，對各民主黨派參政履職逐漸等同于其他界別，在制度設計上沒有更多特別規定。事實上，人民政協地方機構在履行職能過程中往往更多考慮的是各界別委員，而較少考慮各民主黨派是否以本黨派名義參加，即使考慮了黨派屬性也大多以民主黨派個人身份參加。盡管《提案工作條例》《反映社情民意信息工作條例》等少數制度里明確規定民主黨派在人民政協以本黨派名義提交提案，并對民主黨派集體提案的提出、審查立項、辦理協商、反饋落實各個環節作了比其他提案更高要求的規定，但在一些專題協商、專項民主監督等制度里沒有明確規定民主黨派以本黨派名義發表意見建議，或者雖有提及，但參與主體、協商的內容、程序，反饋落實的制度規定比較模糊，存在參與的對象泛化、程序不清晰、意見建議反饋落實缺失等問題，如月談會這種專題協商形式，大多邀請各界別委員而不是某個民主黨派參與，委員發言時間安排過短，無法深層次闡述問題。
三是機制性安排的統籌性不足。隨著多黨合作進入新時代，中央和各級地方黨委政府更加重視聽取民主黨派的意見建議。黨委、人大、政府以至司法機關與民主黨派多頭協商的頻次增多，所謂“多頭協商”就是不通過政協這個專門協商機構進行的面對面協商交流活動。這種新的情況一方面使得民主黨派發表意見建議的渠道更加多樣和暢通，但民主黨派通過人民政協發表意見建議的機會相對少了。這種“多頭協商”也加重了民主黨派和政府部門的工作壓力，一定程度影響了意見建議的采納。
（二）各民主黨派在人民政協發表意見、提出建議的平臺途徑單一，缺乏創新
一是缺乏黨派界別特色平臺。界別是政協的重要特征，黨派界別的背后有黨派組織的整體支撐。但目前民主黨派在政協平臺發表意見、提出建議有的以民主黨派界別形式參與，有的以民主黨派個人身份參與，還缺乏為各民主黨派量身打造的履職平臺，黨派界別平臺特色不明顯。
二是缺乏途徑方法創新。民主黨派在政協發表意見、提出建議的渠道比較單一，且方法老套。目前，民主黨派市級組織在政協參政議政常用途徑是提案、大會發言和社情民意信息等，缺乏機制方法上的創新突破，如提案辦理重答復輕落實，大會發言過度注重文字與篇幅等。近年來，政協新的履職平臺和途徑日漸增多，但新的協商渠道中民主黨派以本黨派名義參與的情況不多。隨著網絡和新媒體的不斷發展，地方政協履職信息化建設相對比較滯后，運用“互聯網+”協商議政的平臺渠道等需要進一步拓展。
（三）民主黨派在人民政協發表意見、提出建議的工作機制不夠健全
一是知情明政機制不暢。知情明政是委員履職盡責、協商建言的重要基礎和先決條件。民主黨派除了聯系界別群眾傾聽呼聲、反映訴求外，通常要依靠政協與黨委、政府的聯系來了解政策部署，獲取社情民情。政協現有的知情明政渠道較為單一，如政情通報安排次數有限，協商議題相關的情況通報，內容單一，時效性滯后。政協各專門委員會與各民主黨派對口聯系不夠緊密，民主黨派對黨委政府相關工作部署了解不夠全面，使建言獻策的針對性、前瞻性、可操作性不足，從而影響參政履職質量。
二是反饋落實機制不健全。民主黨派在政協發表意見、提出建議后，意見建議由誰來落實，相關部門承擔什么責任，落實結果由誰向政協反饋，政協又怎樣反饋給民主黨派，這些都沒有詳細的規定。同時，對協商議政的成效缺乏考核評估。
三是保障機制尚待加強。加強人民政協和各民主黨派之間的溝通聯絡、分工協作是進一步推動和活躍政協工作，更好地履行職能的重要保證。政協領導和民主黨派負責人溝通聯系、定期磋商的機制未建立，政協機關與民主黨派機關的信息互通、學習共享、人員交流等機制需要進一步健全，政協為民主黨派參政履職創造良好的外部條件需要進一步營造。
（四）各民主黨派自身履職能力有待加強
目前，各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議的自身能力有待提高，主要表現為：
一是思想認識水平有待提升。對標習近平總書記提出的“四新”“三好”要求，民主黨派市級組織需要進一步加強責任感和緊迫感，調動整體力量，推進本黨派界別及委員提升參政履職的積極性、主動性。個別政協委員認識不到位，甚至把政協委員看成是一種政治榮譽，主觀上淡化了履職動力，影響了政協委員應有作用的發揮。
二是參政履職能力有待提升。在政協界別履職上，民主黨派的整體作用和功能未能充分發揮，導致研究問題不夠深入，提出的意見建議針對性、可操作性不強，影響了履職實效形成。
五、對民主黨派市級組織以本黨派名義在政協發表意見、提出建議機制性安排的幾點思考
（一）頂層設計、完善制度是機制性安排的重要前提
機制性安排需要制度重構、流程再造，形成完整一體的制度體系。各級政協要加強民主黨派在人民政協發表意見建議的制度化、規范化、程序化建設，為各民主黨派在政協參政履職提供重要依據和有力支撐。首先，全國政協有必要盡快出臺各民主黨派在政協發表意見、提出建議的總體性安排，從履職內容計劃確定、履職平臺的搭建，到履職程序規范及履職保障機制的完善等方面系統加以規范，為地方政協提供總體架構和基本遵循。其次，地方政協在全國政協頂層設計框架下，結合現有制度體系，進一步梳理各地實際制定相關《實施意見》《實施細則》，修改完善相關履職工作制度，突顯出機制性安排這一主線，從履職內容、程序保障、反饋機制各方面形成完整可操作的程序性安排。市級政協可試點探索行之有效的方法途徑，積累經驗、適時推廣。如可在市級政協成立各民主黨派領銜的民主監督小組，確定專題長期監督，委員月談會可設定一部分議題以民主黨派界別身份專題完成等。
（二）黨委統籌、形成合力是機制性安排的重要保障
人民政協是統一戰線組織，多黨合作和政治協商制度是基本政治制度，如何處理好政協與統戰部門的關系，統戰部如何指導幫助各民主黨派更好地在政協平臺上發揮機制性作用，這些都需要黨委出面統籌安排。首先，把政黨協商、政協協商以及民主黨派與政府部門的協商統籌安排，形成有章可循的有效機制。厘清相應的程序和規范，避免議題重復，程序重疊，明確政協平臺對民主黨派以本黨派名義發表意見、提出建議的機制性安排的主要范疇。其次，市級政協可以嘗試在黨委領導下，通過政協平臺，政協組織和統戰部門統籌安排政黨協商、政協協商以及民主黨派與政府部門協商的機制性規范和實施。
（三）搭建平臺、拓展空間是機制性安排的重要途徑
充分搭建和運用好人民政協的政治協商、民主監督和參政議政平臺，可為各民主黨派以本黨派名義發表意見、提出建議提供有效的空間和路徑。首先，需要搭建高層次協商平臺。市級政協可專門搭建黨委、政府與各民主黨派的高層次協商議政平臺，完善可操作的機制性安排，就黨委政府重大決策部署、重要工作推進落實情況、助推經濟社會高質量發展和人民群眾的重要關切等議題進行政治協商、民主監督，突出各民主黨派以本黨派名義協商議政的政治性和高端性。如在提案辦理協商上，更加重視民主黨派集體提案黨委主要領導閱批和協商辦理。其次，需要拓展履職渠道途徑。市級政協在現有專題協商會、月談會、協商交流會中明確設定民主黨派以本黨派名義開展協商議政活動，每年有若干次協商會，確定相關議題由若干個民主黨派參加。創造條件構建“互聯網+平臺渠道”，加強政協工作信息化智能化建設，搭建遠程協商、網絡議政等網絡交流平臺，運用微信公眾號、微博、客戶端等新媒體技術，建立委員移動履職平臺，充分運用大數據分析等手段，為民主黨派參政履職提供相關信息。
（四）健全機制、提高效能是機制性安排的重要舉措
形成有效的工作機制和程序，提高各方面的效能建設可為機制性安排提供便利和條件。首先，需要完善知情明政機制。市級政協可形成黨委政府定期到政協通報情況等常態化機制，如政協通報會、學習報告會、政協論壇等，及時向民主黨派和無黨派人士傳達黨委、政府的重要工作部署。政協專門委員會與各民主黨派對口聯絡需進一步加強，在課題調研、專題視察、民主監督中組織黨派成員共同參與，為黨派履職盡責創造條件。政協機關與各民主黨派機關的信息互通共享機制可進一步深化，政協的相關文件、協商意見建議和工作通報可抄送給各民主黨派。其次，需要健全采納反饋機制。市級政協要做好各民主黨派意見建議報送、跟蹤辦理和成果反饋等工作，對于專題協商會、月談會、專項民主監督中民主黨派提出的重要的意見建議，可以作為建議案報送黨委政府研究處理，并加強督辦、推動落實。對于民主黨派提出的重點難點問題的意見建議可開展“回頭看”督查，實地調研意見建議采納和推動落實相關情況。第三，需要優化工作保障機制。進一步健全市級政協黨組成員聯系各民主黨派主要負責人的工作機制，幫助解決各民主黨派在政協工作中的困難和問題。落實政協秘書長會議工作機制，充分發揮各黨派兼職副秘書長的橋梁紐帶作用，加強政協機關和民主黨派機關干部的崗位交流、掛職鍛煉，提升民主黨派干部綜合素質，利用政協有利渠道，為各民主黨派開展調研考察提供必要便利。
（五）加強自身建設、提升履職能力是機制性安排各民主黨派所必備的條件
以本黨派名義發表意見、提出建議最終還需看民主黨派自身的履職能力和水平。按照“四新”“三好”要求，必須加強“五大建設”和“五種能力”的提高。首先，要夯實思想政治共識。以新時代中國特色社會主義參政黨建設為目標，樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，做到政治堅定、組織堅實、履職有力、作風優良、制度健全。其次，在履職能力上形成各黨派的特色和優勢，發揮黨派的整體優勢，組建具有黨派特色的調研隊伍，把本黨派界別委員與黨派組織的調研力量整合起來，真正做到參政參到點子上，議政議到關鍵處，監督監出實效來。第三，各民主黨派市級組織要進一步提升凝聚力、向心力和影響力，充實后備力量，壯大人才隊伍，建立相應智庫，為機制性安排奠定堅實基礎。
（本文獲2020年度民建中央理論研究課題優秀成果一等獎，省委會理論研究優秀結項成果一等獎）
參考文獻：
[1]習近平.在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話.
[2]汪洋.中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會工作報告——在政協第十三屆全國委員會第三次會議上，2020年5月21日.
[3]吉秀華.習近平關于新型政黨制度的重要論述[J].上海市社會主義學院學報，2020（03）：22-26.
[4]汪守軍.論政黨協商與中國特色社會主義協商政治文化的構建[J].中國政協理論研究，2020（02）：26-32.
[5]王永貴，錢東曉.人民當家做主制度體系創新的邏輯理路探析——基于國家治理現代化的三重維度[J].理論探討，2020（04）：5-11.
[6]劉志禮，魏梓桐.中國新型政黨制度的特色優勢與效能機理[J].理論探討，2020（04）：50-56.
[7]楊典.以黨的治理體系現代化引領國家治理體系現代化——基于政黨社會學的分析[J].社會科學，2020（07）：18-23.
[8]汪守軍，論政黨協商與中國特色社會主義協商政治文化的構建[J]，中國政協理論研究，2020（02）：26-32.
[9]張慶黎.新時代人民政協工作的行動指南——學習習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想.求是，2019（03）.
中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，同時也是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。中華人民共和國憲法明確規定，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為基本政治制度將長期存在和發展。各民主黨派以界別形式分別加入政協組織，一直在各級政協組織中發揮著重要作用，人民政協是參政黨履職盡責、發揮作用的重要平臺。在中國共產黨領導下，多黨合作和政治協商是相輔相成、相得益彰的關系，同時也是不可分割的統一體。按照政協成立之初的制度設計，政治協商以多黨合作為前提，各民主黨派、各人民團體及社會賢達是參加政治協商會議的主要成員。隨著時間的推移，人民政協的定位進一步明晰，各民主黨派在人民政協中的作用進一步顯現。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央對新型政黨制度提出了新的更高要求，習近平指出：“中國特色社會主義進入新時代，多黨合作要有新氣象，思想共識要有新提高，履職盡責要有新作為，參政黨要有新面貌。”在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上，習近平在講話中進一步提出：“要發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議作出機制性安排。”這一指示精神已分別體現在中共中央文件及中共各級組織的有關文件之中，全國政協、省、市級政協也分別在常委會工作報告或有關文件中作出了相應闡述。這充分體現了各級黨委及政協組織對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議作出機制性安排的高度重視，同時也顯示出這一機制性安排的必要性、緊迫性和可操作性。
各民主黨派市級組織是黨派組織的中堅力量，成員眾多、組織健全，具有較強的參政履職能力，在各市級政協中通過界別和委員發揮著重要作用，提出了諸多建設性意見和建議，形成了相應的履職特色。民主黨派市級組織與省級組織緊密銜接，與基層組織聯系廣泛，可充分發揮承上啟下、下情上達的貫通作用。因此，在貫徹民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議的機制性安排中，分析市級組織如何落實落細落地，具有較強的現實意義和可操作性。本文嘗試著探討關于市級黨派組織以本黨派名義在政協發表意見提出建議機制性安排的基本架構，并提出若干思考。
二、民主黨派市級組織機制性安排的主要實現形式
根據政協章程及有關文件規定，人民政協的主要職能有三項：政治協商、民主監督、參政議政。建言資政和凝聚共識雙向發力是對人民政協的新要求，專門協商機構是人民政協的新定位。人民政協職能定位和新的要求決定了民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議的具體表現形式及主要內涵。從市級組織的特點出發，可從以下幾個方面加以闡釋：
（一）通過專門協商機構這一平臺履行好政治協商職能
協商民主是中國特色社會主義的制度優勢，也是社會主義民主的重要組成部分，協商民主的主要類型有很多種，與民主黨派相聯系的有政黨協商、政協協商以及與政府部門之間的協商。從市級層面看，政黨協商一般由市委統戰部負責召集，中共市委主要領導與各民主黨派主要負責人一起就重大決策部署或重要文件起草等事項進行協商，聽取各民主黨派以本黨派名義發表意見和提出建議。政協協商主要通過政協這一專門協商機構召集各民主黨派成員以委員身份參加各類協商事項。主要形式有：政協全體會議、常務委員會會議、主席議政會、專題協商會、委員月談會等。在政協全體會議上各民主黨派可通過大會發言、界別小組討論或聯組討論發表意見或提出建議，也可通過集體提案、建議案提出意見建議。各民主黨派與市級政府部門之間的協商目前只是探索階段，開展較少，但潛力很大，各黨派可與政府對口聯系部門開展形式多樣的協商，以達到知情明政、協商溝通的目的。
（二）以黨派的民主監督職能定位助推政協民主監督職能的落實
民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。民主監督是各民主黨派的主要職能之一，同時也是人民政協的一項重要職能。如何實現二者職能的疊加效應，是特別值得關注和重視的。通過制度設計，從機制上規范各民主黨派在政協平臺上更好地履行好民主監督職能，也是民主黨派以本黨派名義在政協發表意見提出建議機制性安排的應有之義。市級政協組織的民主監督有以下幾種形式：一是會議監督。政協組織的常務委員會議、主席議政會議、專題協商會、對口協商會等都安排一定數量的監督性議題。二是視察監督。由政協組織委員進行視察，針對涉及改革發展穩定相關問題，通過實地察看，及時發現工作中存在的問題和不足，提出批評和建議。三是提案監督。由政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體以及政協各專門委員會，通過提案提出意見、批評、建議開展的監督。四是專項監督。圍繞法律法規實施和黨委政府重要工作落實確定專項監督議題，開展專項調研，抓住重大問題，深入一線明察暗訪，摸準情況，分析原因，提出改進意見建議。五是其他形式監督。如政協委員參加黨委和政府組織的調查、檢查和聽證等活動，政協組織推薦特約監督或組織民主監督小組，政協社情民意信息、委員來信來訪、委員舉報和民主評議，等等。
（三）發揮民主黨派人才薈萃智力密集優勢履行好參政議政職能
參政議政是對政治、經濟、文化、社會建設和生態文明建設中的重大問題以及人民群眾普遍關心的熱點難點問題，廣泛開展調查研究，及時反映社情民意，以調研報告、提案、建議案或其他形式，提出有關切實可行的意見和建議。目前，民主黨派市級組織履行參政議政職能的主要形式：一是就經濟社會發展中具有前瞻性、全局性課題開展專項調研、視察考察、咨詢論證等活動。二是發揮各黨派自身的特色優勢，有重點、分專題開展系列調查研究，提交深層次、有見地的調研報告。三是深入基層群眾，及時了解和反映不同群體之所想所急，積極反映社情民意和群眾訴求。
（四）利用聯系廣泛優勢資政建言和凝聚共識雙向發力
由上中層優秀人士組成的各民主黨派，具有政治聯盟的特質決定了其聯系的廣泛性，每一個民主黨派都有各自不同的聯系界別和群體，在建言資政的同時，民主黨派更有其自身的優勢發揮凝聚共識的獨特作用。民主黨派市級組織在凝聚共識方面采用的主要形式：一是通過走訪宣講，傳播多黨合作的方針和宗旨，宣傳本黨派的特色優勢和發展歷程，提高認同感和影響力。二是開設愛國主義教育基地或統一戰線實踐基地，發揮陣地作用，開展革命和優良傳統教育。三是建設黨員（會員、盟員、社員）之家，廣泛開展宣教、聯誼和基層組織等活動，提升凝聚力和向心力。四是把社會服務工作放到突出位置，發揮各自優勢，服務社會群體。
三、以寧波市為例，民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議機制性安排現狀分析
經過多年的實踐和探索，寧波市政協注重發揮民主黨派作用，為推進各黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議奠定了較好的基礎。主要體現在以下幾個方面：
（一）政治協商
1.會議協商。在政協全體會議、常務委員會會議、專題協商會上，注重讓民主黨派發表意見、提出建議，在議程上作出具體安排。
2.懇談協商。政協委員懇談會主題突出，專題發言更多地考慮黨派委員的力量，同時又發揮黨派組織的作用，通過黨派成員深入調研來支撐發言的內容。
3.書面協商。黨委政府把重要文件（草案）以書面形式征求市政協意見，市政協集中各民主黨派、工商聯和各界代表人士的意見以書面形式予以反饋。這也是為了更多地吸納黨派成員的意見和建議。
4.界別協商。政府有關部門主動與市政協相關界別溝通聯系，選擇黨政重視、群眾關注、界別所長的議題，與界別開展協商交流。各民主黨派界別可以黨派名義發表意見建議。
5.提案辦理協商。近年來，市政協堅持各民主黨派和工商聯重要集體提案報請市委書記批閱，重點提案更多地考慮黨派集體提案，并由副市長領辦。
（二）民主監督
1.專項民主監督。每年市政協圍繞中心、服務大局，制定專項民主監督方案，由市政協領導牽頭，各民主黨派成員相對集中到某個監督小組，便于發揮各黨派集體的作用。
2.民主評議。組織政協委員開展對政府部門和窗口行業進行民主評議是一項行之有效的民主監督活動，各民主黨派界別委員可以積極參與，并發表意見建議。
（三）參政議政
1.提案工作。民主黨派在政協提交的提案，包括集體提案和個人提案，由于發揮黨派集體智慧，提案體現量多質高，大部分重點提案都在黨派提案中產生。為了突出重視黨派提案，市政協建立了重點提案督辦制度，挑選重要黨派提案交由市政府領導領辦，相關市政協領導及專委會督辦，力促黨派提案的落地落細。
2.大會發言。大會發言是政協大會的重頭戲，市委常委和市政府班子成員全部到會聽取。發言的選取向民主黨派和工商聯傾斜，每個黨派至少安排一個口頭發言，以充分調動各黨派集體力量。
3.分組討論、聯組討論。市委市政府主要領導每年都要參加以黨派界別為主的聯組討論，與委員共商發展大計。在準備主題發言時，黨派可以組織成員深入討論、集思廣益，發揮集體優勢。
4.反映社情民意。市政協暢通各民主黨派社情民意反映渠道，各民主黨派發揮各自優勢，社情民意信息工作特色突出，這也是今后以黨派名義發揮作用的重要內容。
四、民主黨派市級組織以本黨派名義在政協發表意見、提出建議機制性安排中存在的不足和制約因素
（一）各民主黨派在政協發表意見、提出建議的制度框架尚不健全
一是制度整體設計還不完善。十八大以來，中共中央先后頒發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《加強和改進人民政協民主監督工作的意見》《關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》等，全國政協制定修改了《章程》《提案工作條例》《社情民意信息工作條例》《專題協商會工作辦法》等相關制度，就民主黨派參與人民政協政治協商、民主監督和參政議政確立了相應原則，但在具體工作推動的實施細則上，仍有較大的不確定性，對民主黨派在政協發表意見、提出建議缺乏一個總體的制度設計和系統性安排，如規定哪些協商平臺、哪些專項監督、哪項參政議政必須有民主黨派以本黨派的名義進行參政履職，民主黨派在政協“協商什么”“誰來協商”“如何協商”等尚無明文規定，協商議題、協商程序相對比較模糊，不便于協商各方把握實施。在總體制度框架不到位的前提下，市級政協難以形成可操作性的機制性設計。
二是體現黨派性相對弱化。各民主黨派在人民政協發揮著重要的主體作用，但不可否認，隨著人民政協參與主體的不斷擴大，對各民主黨派參政履職逐漸等同于其他界別，在制度設計上沒有更多特別規定。事實上，人民政協地方機構在履行職能過程中往往更多考慮的是各界別委員，而較少考慮各民主黨派是否以本黨派名義參加，即使考慮了黨派屬性也大多以民主黨派個人身份參加。盡管《提案工作條例》《反映社情民意信息工作條例》等少數制度里明確規定民主黨派在人民政協以本黨派名義提交提案，并對民主黨派集體提案的提出、審查立項、辦理協商、反饋落實各個環節作了比其他提案更高要求的規定，但在一些專題協商、專項民主監督等制度里沒有明確規定民主黨派以本黨派名義發表意見建議，或者雖有提及，但參與主體、協商的內容、程序，反饋落實的制度規定比較模糊，存在參與的對象泛化、程序不清晰、意見建議反饋落實缺失等問題，如月談會這種專題協商形式，大多邀請各界別委員而不是某個民主黨派參與，委員發言時間安排過短，無法深層次闡述問題。
三是機制性安排的統籌性不足。隨著多黨合作進入新時代，中央和各級地方黨委政府更加重視聽取民主黨派的意見建議。黨委、人大、政府以至司法機關與民主黨派多頭協商的頻次增多，所謂“多頭協商”就是不通過政協這個專門協商機構進行的面對面協商交流活動。這種新的情況一方面使得民主黨派發表意見建議的渠道更加多樣和暢通，但民主黨派通過人民政協發表意見建議的機會相對少了。這種“多頭協商”也加重了民主黨派和政府部門的工作壓力，一定程度影響了意見建議的采納。
（二）各民主黨派在人民政協發表意見、提出建議的平臺途徑單一，缺乏創新
一是缺乏黨派界別特色平臺。界別是政協的重要特征，黨派界別的背后有黨派組織的整體支撐。但目前民主黨派在政協平臺發表意見、提出建議有的以民主黨派界別形式參與，有的以民主黨派個人身份參與，還缺乏為各民主黨派量身打造的履職平臺，黨派界別平臺特色不明顯。
二是缺乏途徑方法創新。民主黨派在政協發表意見、提出建議的渠道比較單一，且方法老套。目前，民主黨派市級組織在政協參政議政常用途徑是提案、大會發言和社情民意信息等，缺乏機制方法上的創新突破，如提案辦理重答復輕落實，大會發言過度注重文字與篇幅等。近年來，政協新的履職平臺和途徑日漸增多，但新的協商渠道中民主黨派以本黨派名義參與的情況不多。隨著網絡和新媒體的不斷發展，地方政協履職信息化建設相對比較滯后，運用“互聯網+”協商議政的平臺渠道等需要進一步拓展。
（三）民主黨派在人民政協發表意見、提出建議的工作機制不夠健全
一是知情明政機制不暢。知情明政是委員履職盡責、協商建言的重要基礎和先決條件。民主黨派除了聯系界別群眾傾聽呼聲、反映訴求外，通常要依靠政協與黨委、政府的聯系來了解政策部署，獲取社情民情。政協現有的知情明政渠道較為單一，如政情通報安排次數有限，協商議題相關的情況通報，內容單一，時效性滯后。政協各專門委員會與各民主黨派對口聯系不夠緊密，民主黨派對黨委政府相關工作部署了解不夠全面，使建言獻策的針對性、前瞻性、可操作性不足，從而影響參政履職質量。
二是反饋落實機制不健全。民主黨派在政協發表意見、提出建議后，意見建議由誰來落實，相關部門承擔什么責任，落實結果由誰向政協反饋，政協又怎樣反饋給民主黨派，這些都沒有詳細的規定。同時，對協商議政的成效缺乏考核評估。
三是保障機制尚待加強。加強人民政協和各民主黨派之間的溝通聯絡、分工協作是進一步推動和活躍政協工作，更好地履行職能的重要保證。政協領導和民主黨派負責人溝通聯系、定期磋商的機制未建立，政協機關與民主黨派機關的信息互通、學習共享、人員交流等機制需要進一步健全，政協為民主黨派參政履職創造良好的外部條件需要進一步營造。
（四）各民主黨派自身履職能力有待加強
目前，各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議的自身能力有待提高，主要表現為：
一是思想認識水平有待提升。對標習近平總書記提出的“四新”“三好”要求，民主黨派市級組織需要進一步加強責任感和緊迫感，調動整體力量，推進本黨派界別及委員提升參政履職的積極性、主動性。個別政協委員認識不到位，甚至把政協委員看成是一種政治榮譽，主觀上淡化了履職動力，影響了政協委員應有作用的發揮。
二是參政履職能力有待提升。在政協界別履職上，民主黨派的整體作用和功能未能充分發揮，導致研究問題不夠深入，提出的意見建議針對性、可操作性不強，影響了履職實效形成。
五、對民主黨派市級組織以本黨派名義在政協發表意見、提出建議機制性安排的幾點思考
（一）頂層設計、完善制度是機制性安排的重要前提
機制性安排需要制度重構、流程再造，形成完整一體的制度體系。各級政協要加強民主黨派在人民政協發表意見建議的制度化、規范化、程序化建設，為各民主黨派在政協參政履職提供重要依據和有力支撐。首先，全國政協有必要盡快出臺各民主黨派在政協發表意見、提出建議的總體性安排，從履職內容計劃確定、履職平臺的搭建，到履職程序規范及履職保障機制的完善等方面系統加以規范，為地方政協提供總體架構和基本遵循。其次，地方政協在全國政協頂層設計框架下，結合現有制度體系，進一步梳理各地實際制定相關《實施意見》《實施細則》，修改完善相關履職工作制度，突顯出機制性安排這一主線，從履職內容、程序保障、反饋機制各方面形成完整可操作的程序性安排。市級政協可試點探索行之有效的方法途徑，積累經驗、適時推廣。如可在市級政協成立各民主黨派領銜的民主監督小組，確定專題長期監督，委員月談會可設定一部分議題以民主黨派界別身份專題完成等。
（二）黨委統籌、形成合力是機制性安排的重要保障
人民政協是統一戰線組織，多黨合作和政治協商制度是基本政治制度，如何處理好政協與統戰部門的關系，統戰部如何指導幫助各民主黨派更好地在政協平臺上發揮機制性作用，這些都需要黨委出面統籌安排。首先，把政黨協商、政協協商以及民主黨派與政府部門的協商統籌安排，形成有章可循的有效機制。厘清相應的程序和規范，避免議題重復，程序重疊，明確政協平臺對民主黨派以本黨派名義發表意見、提出建議的機制性安排的主要范疇。其次，市級政協可以嘗試在黨委領導下，通過政協平臺，政協組織和統戰部門統籌安排政黨協商、政協協商以及民主黨派與政府部門協商的機制性規范和實施。
（三）搭建平臺、拓展空間是機制性安排的重要途徑
充分搭建和運用好人民政協的政治協商、民主監督和參政議政平臺，可為各民主黨派以本黨派名義發表意見、提出建議提供有效的空間和路徑。首先，需要搭建高層次協商平臺。市級政協可專門搭建黨委、政府與各民主黨派的高層次協商議政平臺，完善可操作的機制性安排，就黨委政府重大決策部署、重要工作推進落實情況、助推經濟社會高質量發展和人民群眾的重要關切等議題進行政治協商、民主監督，突出各民主黨派以本黨派名義協商議政的政治性和高端性。如在提案辦理協商上，更加重視民主黨派集體提案黨委主要領導閱批和協商辦理。其次，需要拓展履職渠道途徑。市級政協在現有專題協商會、月談會、協商交流會中明確設定民主黨派以本黨派名義開展協商議政活動，每年有若干次協商會，確定相關議題由若干個民主黨派參加。創造條件構建“互聯網+平臺渠道”，加強政協工作信息化智能化建設，搭建遠程協商、網絡議政等網絡交流平臺，運用微信公眾號、微博、客戶端等新媒體技術，建立委員移動履職平臺，充分運用大數據分析等手段，為民主黨派參政履職提供相關信息。
（四）健全機制、提高效能是機制性安排的重要舉措
形成有效的工作機制和程序，提高各方面的效能建設可為機制性安排提供便利和條件。首先，需要完善知情明政機制。市級政協可形成黨委政府定期到政協通報情況等常態化機制，如政協通報會、學習報告會、政協論壇等，及時向民主黨派和無黨派人士傳達黨委、政府的重要工作部署。政協專門委員會與各民主黨派對口聯絡需進一步加強，在課題調研、專題視察、民主監督中組織黨派成員共同參與，為黨派履職盡責創造條件。政協機關與各民主黨派機關的信息互通共享機制可進一步深化，政協的相關文件、協商意見建議和工作通報可抄送給各民主黨派。其次，需要健全采納反饋機制。市級政協要做好各民主黨派意見建議報送、跟蹤辦理和成果反饋等工作，對于專題協商會、月談會、專項民主監督中民主黨派提出的重要的意見建議，可以作為建議案報送黨委政府研究處理，并加強督辦、推動落實。對于民主黨派提出的重點難點問題的意見建議可開展“回頭看”督查，實地調研意見建議采納和推動落實相關情況。第三，需要優化工作保障機制。進一步健全市級政協黨組成員聯系各民主黨派主要負責人的工作機制，幫助解決各民主黨派在政協工作中的困難和問題。落實政協秘書長會議工作機制，充分發揮各黨派兼職副秘書長的橋梁紐帶作用，加強政協機關和民主黨派機關干部的崗位交流、掛職鍛煉，提升民主黨派干部綜合素質，利用政協有利渠道，為各民主黨派開展調研考察提供必要便利。
（五）加強自身建設、提升履職能力是機制性安排各民主黨派所必備的條件
以本黨派名義發表意見、提出建議最終還需看民主黨派自身的履職能力和水平。按照“四新”“三好”要求，必須加強“五大建設”和“五種能力”的提高。首先，要夯實思想政治共識。以新時代中國特色社會主義參政黨建設為目標，樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，做到政治堅定、組織堅實、履職有力、作風優良、制度健全。其次，在履職能力上形成各黨派的特色和優勢，發揮黨派的整體優勢，組建具有黨派特色的調研隊伍，把本黨派界別委員與黨派組織的調研力量整合起來，真正做到參政參到點子上，議政議到關鍵處，監督監出實效來。第三，各民主黨派市級組織要進一步提升凝聚力、向心力和影響力，充實后備力量，壯大人才隊伍，建立相應智庫，為機制性安排奠定堅實基礎。
（本文獲2020年度民建中央理論研究課題優秀成果一等獎，省委會理論研究優秀結項成果一等獎）
參考文獻：
[1]習近平.在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話.
[2]汪洋.中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會工作報告——在政協第十三屆全國委員會第三次會議上，2020年5月21日.
[3]吉秀華.習近平關于新型政黨制度的重要論述[J].上海市社會主義學院學報，2020（03）：22-26.
[4]汪守軍.論政黨協商與中國特色社會主義協商政治文化的構建[J].中國政協理論研究，2020（02）：26-32.
[5]王永貴，錢東曉.人民當家做主制度體系創新的邏輯理路探析——基于國家治理現代化的三重維度[J].理論探討，2020（04）：5-11.
[6]劉志禮，魏梓桐.中國新型政黨制度的特色優勢與效能機理[J].理論探討，2020（04）：50-56.
[7]楊典.以黨的治理體系現代化引領國家治理體系現代化——基于政黨社會學的分析[J].社會科學，2020（07）：18-23.
[8]汪守軍，論政黨協商與中國特色社會主義協商政治文化的構建[J]，中國政協理論研究，2020（02）：26-32.
[9]張慶黎.新時代人民政協工作的行動指南——學習習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想.求是，2019（03）.
