人民政協制度是國家治理體系獨有的制度設計，用好話語權是發揮人民政協制度優勢的核心要義。習近平總書記指出：“發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。”“要勇于擔當責任、著力提高能力素質、保持良好形象、增強委員意識，懂政協、會協商、善議政，做到建言建在需要時、議政議在點子上、監督監在關鍵處。”構建政協協商民主技術體系，推進人民政協高質量發展，就是要倍加珍惜制度賦予的話語權，通過技術、程序和規范的植入，切實提升政協協商專業素養和能力，激活和釋放政協協商民主的治理效能。 
         一、一個新視角：協商民主從理念走向技術 
         現代國家要實現有效治理，必須回應民眾民主參與的訴求，在追求民主與法治的同時，大力提升治理的質量。其中，關鍵的一個要素就是治理技術。政治程序的理性化設計、國家能力建設和社會參與能力培養等，這些都是世界各國在治理過程中普遍面臨的技術性問題。中央強調，堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。在這個體系中，其他形式都是兼具協商功能，只有政協是專司協商職能的。專門協商機構突顯政協協商的專門性和專業性。專業化既是政協作為專門協商機構的客觀屬性，也是政協工作高質量發展的必然要求。 
         政協協商不同于人大協商、社會公眾協商，注重的是“權威”而不是“權力”，講究的是“質量”，而不僅僅是參與。“政協不立法，但可以立論。”“人民政協應當在建言立論上有所作為。”這個建言立論就是人民政協的話語權。話語權是人民政協工作的深層動因，政協駕馭話語權能力的強弱直接影響履行職能的效率和效果，影響著政協的價值追求。提升政協協商專業素養和能力，就等于是把好了人民政協建設的命脈，就是要讓精通某一領域的專業人士專門處理本領域內的議政事宜，從專業角度分析問題，提出精準到位的問題解決方案，最大程度發揮協商議政、民主決策、集思廣益功能，釋放政協話語權，使政協真正成為黨和政府各項事業推進的“助推器”，讓全社會的智慧和力量得到凝聚。汪洋主席在全國地方政協工作經驗交流會中強調，要推動協商廣泛多層制度化發展，積極培育富有政協特色的協商文化，提升專門協商機構建設“建”的質量、體現“專”的水平、突出“商”的特色，實現建言資政和凝聚共識辯證統  一、雙向發力。這意味著，協商民主已經從理念走向技術，要求政協加快建構協商民主技術體系，注重制度設計和細節推進，為參與協商人員創造良好的參與制度氛圍，促進參與協商的各方人員通過加強自身修養共同把“協商”的境界提升到更高水平。 
         二、現實與思考：政協協商民主技術體系面臨的困境 
         （一）協商議題缺乏“主渠道”
健全完善議題的產生機制是建構政協民主技術體系面臨的首要問題。當前什么議題該提上協商議程，什么問題該重點協商，涉及到政協協商的靶向是否精準，協商發言是否有社會影響力和群眾口碑，這些還缺乏“主基調”“主渠道”。現實運作存在以下問題：一是議題征集渠道不多。雖然各地都相繼建立起黨委、政府、政協年度協商計劃的制度規定，但在征集協商議題過程中，很多地方自己點題多，向社會征集的議題較少。二是議題涉及內容不廣。近幾年來，各地政協協商的議題大多以工業發展、城市賦能、鄉村振興等為主，涉及上學難、看病貴等群眾煩心、揪心、操心的事情，大都是點到為止。三是議題確定形式單一。最終協商議題的確定，大都由地方政協主席會議確定，考慮全局性的問題較多，對個性化的意見建議和存在爭議性的問題采納率不高。 
         （二）協商調研缺乏“主力軍” 
         調查研究是建構協商民主質量體系的核心技術，沒有調查研究就沒有發言權。從現實情況看，政協缺乏一支高素質多元化專業化的調研隊伍。一是調研隊伍人員不穩定。面對調研任務，調研主力應是由政協專委會主導，分布各行各業的政協委員、高校學者、社會專家組成的多元化臨時性組織，但由于地方政協普遍存在“兩個薄弱”問題，政協專委編制不足、隊伍老化等現象不同程度地存在，職能部門力量和界別委員、高校學院、社會專家以及群眾力量，這些人員穩定性較差，調研內驅力不足，調配性不夠。二是調研能力水平不平衡。由于調研人員的不穩定，存在調研課題的延續性、系統性、全面性不夠，缺少一定的前瞻性和科學設計，缺乏課題深度和政策力度，對調研課題的研究與把握上欠火候，只能一般性的走走轉轉、聽聽看看，容易導致提出的意見建議變成“馬后炮”，直接影響協商發言效果。三是調研活動開展不主動。調研中的主體作用發揮不夠，“主人翁”意識欠缺，存在任務觀點、僥幸心理、應付心態，容易出現“紙上談兵”“隔靴搔癢”“道聽途說”“前怕狼后怕虎”等問題，形成的有些調研報告缺乏應用價值。四是調研實施流程不規范。政協調研主要體現于一個“深”字，但由于上述多種因素影響，造成調研流程能簡則簡。有的只調研不研究，簡單地把職能部門匯報材料改頭換面變為調研報告；有的只講成績、經驗和做法，忽視問題研究、原因分析、數據對比、對策建議。形成的調研報告不能真實反映基層意見和群眾意愿，造成調研結果不接地氣。 
         （三）協商機制缺乏“主脈絡” 
         近年來，各地政協結合各自實際，在推進政協協商民主制度化、規范化和程序化建設方面都在積極探索，但在具體操作實踐過程中，也出現一些問題。一是制度機制不完善。從全國政協到地方政協，缺乏一套自上而下的完備的制度機制，在協商工作中缺乏具體的實施細則和操作規程，對協商原則、協商主體、協商內容、協商形式、協商程序等缺乏有效規定，普遍存在協商時間、步驟、程序不規范、規則不清晰等問題。二是協商范圍不寬泛。政協是專門協商機構，主要起到組織協商主體開展協商的功能。但一些地方黨委政府及部門主動協商意識不強，沒有實現“要我協商”到“我要協商”的轉變，使協商成為政協“主動找事”，參與協商討論的主體有限，難以做到實實在在、全方位的協商；三是協商內容不豐富。由于政協協商的議題多為政協主動提出，除法律規定的一些如行政區劃調整、“十四五規劃”等重大政策性的議題主動聯系政協進行協商討論外，黨委政府領導點題、主動交辦的議題較少，協商的廣度不夠。四是協商主體不平等。在協商過程中，受行政級別和地方政協人才力量不足等因素影響，政協協商參與者協商意見難以得到平等對待。在新聞宣傳媒體報道中，也存在同樣現象。 
         （四）協商溝通缺乏“主平臺” 
         目前，協商民主在學術研究領域和政治實踐中備受關注，但真正融入地方治理體系還處于磨合期，協商前的溝通難以施展。一是溝通通道不明晰。缺少充分的對話、討論、交流。協商前與黨委政府以及相關部門單位間的溝通大多數文來電去，直接影響協商的精準性。二是溝通站位不明晰。參與協商的主體很大部分具有“雙重”甚至“多重”身份，礙于身份因素，難以做到“知無不言、言無不盡”。尤其是參會的職能部門，存在以建議代替表態落實、以通報代替協商的現象，缺乏“協商味”。三是溝通責任不明晰。對協商意見辦理和協商結果反饋缺乏應有的保障機制，雖然各級黨委都明確要以一定形式向政協反饋采納落實情況，但實際上很少有通過正式形式進行反饋，即使反饋，也比較籠統，成了政協的“單向思”。 
         （五）成果轉化缺乏“主引擎” 
         當前，在政協協商成果的轉化落實上，還存在著重協商重答復輕落實等問題，政協“立言”往往成為“遺落的珍珠”，即使“說得對”，但落實和轉化缺乏整套保障機制，缺乏有效閉環。究其原因，主要有以下幾個因素：一是相關部門單位在具體落實中分工不明確、責任未細化、措施空洞乏力，導致協商成果轉化留在桌上、停在紙上、掛在嘴上。二是督查跟進跟蹤的力度不夠；協商成果的落地見效，光靠政協民主監督的手段，往往顯得力量不足、份量不夠，有力甚至使不上，主要還得靠當地黨委政府的考核督查。 
         三、突破與完善：著眼于立言質效提升政協話語權建構完善的協商民主技術體系
政協作為專門協商機構，最大的權力就是話語權。話語權的定義不只是發言權，而是發言要具有權威性、引導性、針對性，這就需要：組織“專職”隊伍，保持“專注”研究；發揮“專委”優勢，體現“專業”水準；暢通“專門”渠道，實現黨政“專報”。只有在此基礎上做好工作，政協的話語權作用才能得以充分發揮，新時代人民政協工作提質增效、高質量發展才有實現可能。 
         （一）塑言規，以程序和規范的植入引領政協協商民主技術體系建構方向
人民政協是政治組織，是具有中國特色的制度安排。在新時代的創新實踐中，人民政協嚴格而科學的政治協商程序，要求政協協商必須從“政策協商”向“制度協商”轉變，從“可以協商”向“程序協商”邁進。一要建立政協協商制度。認真貫徹中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》、中共中央辦公廳印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》等文件精神，建立實施政協協商議政的工作規則、實施細則等相關文件制度，進一步完善政協協商內容、豐富協商形式、明確協商規則、培育協商文化、提高協商能力，構建發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的良好協商氛圍，提高政協協商的“硬約束”和“權威性”。二要規范政協協商程序。從各地政協實際出發，按照科學合理、規范有序、簡便易行、民主集中的要求，建立健全具有可操作性的程序規則，將參與協商的議題、形式、內容、范圍、程序等用制度化的形態明確規范，更多體現科學性、公平性、多元性、公開性、包容性、實效性，形成既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍，實現協商各方有序的政治參與。三要規范協商組織管理。通過加強資金投入，對政協委員、社會組織、政府部門相關領導等主體開展針對性專業培訓，增強協商互動意識，爭取理解、重視、支持政協協商工作，推動多方主體在協商過程中參與效能的提升，并逐漸形成互信合作的相互關系。通過傳統媒體與新媒體相結合的方式，宣傳協商議事的典型人物與案例，引導各方群體主動有序參與協商議事，推進共商共建共享格局的建設。 
         （二）強言值，以發揮政協專門協商機構作用夯實政協協商民主技術體系構建基礎
人民政協作為專門協商機構，只有開展高質量的協商，協商形成的意見建議被黨政決策采納，才能真正體現出專門協商機構的性質、地位和作用，才會有更多“話語權”。一要全面推進數字化改革。加快“數字政協”建設，推動政協協商從理念、制度和機制層面進行深度變革。切實開發好類似“機關掌上辦公”“委員掌上履職”“委員掌上協商”等線上平臺，全力推進政協議題協商、提案辦理、民主監督等應用場景建設，構建政協與政府部門互聯互通、融合共享的一體化平臺，實現委員履職、政協工作與數字化有機融合，讓委員更好享受數字技術帶來的便利、更多發出“政協好聲音”、更快參與社會治理工作。二要全面推進系統化集成。充分發揮政協制度優勢，堅持從政協工作長期面臨的“雜、散、繁”等關鍵問題抓起，正確處理“多”與“少”、“量”與“質”、“點”與“面”的關系，推動形成系統研究、整體謀劃、市縣聯動、協同推進的集成化工作體系，做到一個主題貫穿全局、一條主線貫穿始終，提升政協工作的系統性、精準性、實效性。如，發揮政協全會標桿性作用，以兩會前政協常委會工作報告（征求意見稿）為藍本，引導委員兩會期間的提案、大會發言、社情民意信息、小組討論等各方面工作都以此展開。會后結合全會期間黨委政府主要領導講話點評，充分聽取各委室意見建議，形成當年政協工作要點和協商調研視察計劃，作為全年目標任務，打通會議前、中、后的閉環，讓流程銜接更順、組織效率更高、內容傳達更準、后期執行力更強。三要全面推進品牌化操作。推動更多政協協商工作上升為“政協品牌”，探索改革自上而下傳達式和自下而上匯報式協商模式，不斷提高政協協商的組織化、規范化、科學化程度，凸現協商的方向性、實效性和生命力。以衢州市政協為例，通過“融協商”品牌創建，《人民日報》《人民政協報》《聯誼報》相繼予以刊發經驗做法，市委主要領導專門予以批示，協商成果大部分轉化為市委決策參閱成果。 
         （三）促言效，以注重協商成果高效落實明晰政協協商民主技術體系構建路徑
建立政協協商民主技術體系，通過健全協商成果報送、采納、落實反饋等程序，暢通協商成果落實全流程回路機制，為高效疏通聚焦政協發言落實協商意見建議提供制度保障。一要建立健全協商建言專報機制。探索設立政協專報、社情民意、專題協商快報等載體，對協商建言的內容，第一時間報送黨委政府主要領導及相關分管領導，并將其納入政務督查內容，專題研究、高層推動，不斷完善協商民主技術體系的前端觸角；二要建立健全協商成果黨政領導批辦機制。對政協全會、常委會議、“請你來協商”、重點提案等重點協商課題，以及相關重點社情民意信息，可由黨委政府主要領導批辦；對界別協商、專委會協商等課題，可由黨委政府分管領導批辦。確保政協各類協商成果能夠在第一時間進入黨政領導關注范疇；另一方面，要落實承辦單位責任，明確承辦單位要在規定期限內，結合實際制定具體的辦理落實方案，明確切實可行的落實措施、落實時限和責任人員等具體事項，并將辦理落實方案報送黨委政府和政協。三要建立健全協商成果落實反饋機制。探索建立跟蹤問效工作機制，規定社情民意信息辦理落實期限為一個月，提案辦理期限為三個月，辦理意見要由承辦單位向黨委政府和政協書面反饋；常委會議、“請你來協商”等重點課題協商辦理期限為六個月，由黨委政府辦公室向政協書面反饋；政協全會協商成果要在下次全會，由黨委政府辦公室向全體委員書面報告年度政協各類協商成果的轉化落實情況。 
 

（本文獲2021年度民建省委會理論研究優秀結項成果二等獎）