據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2010年，全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬(wàn)億元，其中北京收入1638.5億元，上海1527億元。然而，這些巨額的“賣地”進(jìn)賬如何使用值得深思。全國(guó)許多城市這些年來(lái)一直熱衷于搞名目繁多的園區(qū)建設(shè)，樂(lè)此不疲地搞招商引資，其實(shí)質(zhì)都是經(jīng)不住“賣地”巨大利益的誘惑。
　　土地出讓金成地方“第二財(cái)政”
　　目前，許多城市的土地出讓收益幾乎與財(cái)政收入相差無(wú)幾，有些城市甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了財(cái)政收入，成為“第二財(cái)政”。
　　以筆者了解到的某省為例，2010年省級(jí)財(cái)政收入有2000多億元，而所轄各地市土地出讓收入是4000多億元，減去成本，各地政府仍然有2000多億元的財(cái)政收入。但與省級(jí)財(cái)政收入相比，土地出讓收入的使用如同霧里看花。
　　1993年國(guó)務(wù)院進(jìn)行分稅制改革后，在一定意義上，地方政府成為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，更多的則是考慮如何從土地交易中獲得最大收益。
　　2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳曾下發(fā)通知，提出規(guī)范土地出讓收入使用范圍，重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，切實(shí)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民利益，建立被征地農(nóng)民生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制等要求。但事實(shí)上，一些地方政府并未完全按該通知要求執(zhí)行，而是把土地收入當(dāng)成政府手中的“私房錢”，土地出讓金收入已經(jīng)成為地方財(cái)政彌補(bǔ)其事權(quán)與財(cái)力不相匹配的主要來(lái)源。
　　土地出讓金缺乏有效監(jiān)管
　　當(dāng)前，我國(guó)土地出讓收益的使用缺乏有效監(jiān)督，表現(xiàn)有四:
　　一是土地出讓收益的使用隨心所欲，缺乏應(yīng)有的分配原則。如某市政府同意在未來(lái)十年內(nèi)，將兩塊土地開(kāi)發(fā)的增值收入優(yōu)先用于某國(guó)有企業(yè)債的資本金償付。
　　二是導(dǎo)致腐敗案件屢見(jiàn)不鮮。審計(jì)署一項(xiàng)抽查顯示，10個(gè)省本級(jí)、23個(gè)市本級(jí)和41個(gè)縣應(yīng)納而未納入預(yù)算管理的848.26億元非稅收入當(dāng)中，土地出讓收入就達(dá)到626.42億元。未納入預(yù)算導(dǎo)致土地出讓收益的使用缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，“土地腐敗”的高發(fā)態(tài)勢(shì)也就在所難免。
　　三是不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，造成城市“透支未來(lái)的繁榮”。由于土地出讓收入由本級(jí)政府收、本級(jí)政府用的特殊性，地方政府大量賣地，抬高地價(jià)，獲得巨額預(yù)算外財(cái)政收入。在不少地方，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50％，有些甚至占80％以上。然而，土地作為一種稀缺資源，總有賣完的時(shí)候，到那時(shí)這些收入靠什么補(bǔ)充？土地一般出讓40年至70年，這些來(lái)自未來(lái)的收入被用于現(xiàn)在的各種建設(shè)，是不可持續(xù)的。
　　四是影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。對(duì)城市居民而言，迅速推高的房?jī)r(jià)意味著他們要用幾十年的收入獲得一塊棲息之地。對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老甚至生存問(wèn)題會(huì)越來(lái)越凸顯出來(lái)，積累成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
　　應(yīng)對(duì)土地出讓收益嚴(yán)格審計(jì)
　　為此，筆者建議:
　　一、首先對(duì)近5年或10年的土地出讓收益的使用進(jìn)行審計(jì)。土地出讓20余年，這些土地出讓收入究竟累計(jì)起來(lái)有多少？積累了多少？用了多少？用在什么地方？用在老百姓身上的有多少？這些都應(yīng)該清清楚楚，而不能是一筆糊涂賬。
　　二、在法律上系統(tǒng)地規(guī)定土地出讓收益的使用途徑。除了2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的通知外，相關(guān)部委和地方政府，也曾先后針對(duì)土地出讓收益的分配出臺(tái)了一些政策，比如用于征地農(nóng)民補(bǔ)償、用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和廉租房建設(shè)等，但大多比較零亂或過(guò)于寬泛，導(dǎo)致執(zhí)行不力。因此需要進(jìn)一步用法律法規(guī)的形式，明確土地出讓收益分配格局。
　　1.明確土地出讓收益要基本解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障。包括調(diào)整征地補(bǔ)償費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)，將征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)足額支付給失地農(nóng)民，為失地農(nóng)民辦理各種社會(huì)保險(xiǎn)，對(duì)各種營(yíng)利項(xiàng)目的征地，允許被征地農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、租賃等形式參與項(xiàng)目合作，分享土地增值收益。
　　2.以建設(shè)新農(nóng)村為目標(biāo)擴(kuò)大土地出讓收益適用范圍，以法律形式確保土地出讓收益回流農(nóng)村有大幅度增長(zhǎng)。
　　3.土地出讓收益使用應(yīng)加大在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等民生方面的比重，特別是低收入群體的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保障等方面。
　　三、省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地出讓收益的監(jiān)管。土地出讓收益的使用應(yīng)該和財(cái)政收入一樣，公開(kāi)公平、公正透明。省級(jí)政府的監(jiān)管一方面是對(duì)土地成本的使用，特別是對(duì)管理費(fèi)用的監(jiān)管，另一方面是對(duì)土地出讓收益用途的監(jiān)管，促使土地出讓收益用在被征地農(nóng)民生活保障和新農(nóng)村建設(shè)等方面。
　　四、改變子吃卯糧的現(xiàn)狀。70年的錢一朝預(yù)支，既造成了大量腐敗、浪費(fèi)和分配不公等社會(huì)問(wèn)題，也為可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)巨大隱憂。可以考慮土地出讓收益由一次性收取70年改為逐年收取，或者建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來(lái)的發(fā)展留下空間。